環(huán)境制度分為管制制度和經(jīng)濟激勵制度。理論與實踐證明，管制制度向經(jīng)濟激勵制度轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)環(huán)境目標的一個自然結(jié)果，在不同國家具體實踐歷程有所不同。在我國，社會主義市場經(jīng)濟體系正在逐步完善，隨著科學發(fā)展觀的不斷落實，未來環(huán)境保護制度的趨向必然是激勵型的制度安排替代管制制度的主導地位。目前，我國已經(jīng)確立了“預防為主，防治結(jié)合”、“誰開發(fā)，誰養(yǎng)護，誰污染，誰治理”和“強化環(huán)境管理”三大政策，形成了一套較為完整的環(huán)保制度體系，這些戰(zhàn)略政策和管理制度的實施，使我國從總體上避免了經(jīng)濟快速增長條件下環(huán)境狀況急劇惡化的局面，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善，促進了改革開放和經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

        環(huán)境保護的管制制度安排與績效

        環(huán)境保護的管制制度又稱命令——控制型制度，是我國占據(jù)主導地位的環(huán)境制度安排，突出特點是以直接管制與行政命令為主，制度實施過程中政府扮演主角，在宏觀政策的制定或微觀環(huán)境的監(jiān)督都由政府直接操作，社會力量和市場作用發(fā)揮的空間有限;在制度執(zhí)行過程中，政府往往采取直接禁止、制定環(huán)境標準、限期改進、處以罰款、勒令停工、甚至制裁等行政管制措施，控制經(jīng)濟主體危害環(huán)境的行為。目前，我國管制制度包括環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環(huán)境保護目標責任制度、城市綜合整治定量考核制度、排放污染物許可制度、污染物集中控制制度、限期治理制度、污染物總量控制、區(qū)域限期達標或限期關(guān)停企業(yè)的命令等，大部分已獲得了正式的法律制度地位。

        (一)我國環(huán)境保護管制制度安排的特點與問題

        政府主導的管制制度安排為主體。在我國的環(huán)保制度中，環(huán)境制度建構(gòu)的主體是政府，而不是社會公眾，政府行政干預和控制為主的管制制度安排占據(jù)了主要地位，而具有經(jīng)濟激勵作用的環(huán)境制度安排則很有限，市場化程度較低，僅是法規(guī)制度和行政命令的補充。政府行為貫穿于環(huán)境保護的各個領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，微觀經(jīng)濟主體則是環(huán)保制度的被動接受者和被監(jiān)督者，公眾參與環(huán)境保護的方式、渠道較少。消費者和企業(yè)缺乏自覺遵守制度的激勵，一旦制度出現(xiàn)了漏洞或監(jiān)管不力，環(huán)境保護上的機會主義便會出現(xiàn)。

        環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相互兼顧。我國環(huán)保制度屬于環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展兼顧型而非環(huán)境優(yōu)先型，考慮環(huán)境保護目標需要的同時，更加關(guān)注環(huán)境制度對生產(chǎn)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的負擔，強調(diào)經(jīng)濟承受能力及技術(shù)可行性，相應治理措施的規(guī)范不夠嚴格，對污染損害行為施加的壓力不夠，在環(huán)境制度中表現(xiàn)為環(huán)境對經(jīng)濟的妥協(xié)或讓步。當然，這一特點與中國的經(jīng)濟發(fā)展階段直接相關(guān)，在人均收入較低的現(xiàn)實國情下，單提“環(huán)境優(yōu)先”不現(xiàn)實，但當環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展難以兼顧的，有可能犧牲環(huán)境而保障經(jīng)濟增長，即客觀上放棄部分環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境福利保障經(jīng)濟增長。

        缺乏正向激勵的制度安排。環(huán)境破壞只是—種表象，破壞環(huán)境的行為主要源于經(jīng)濟利益，現(xiàn)行環(huán)保制度重規(guī)制而輕激勵、重收費而輕防治、重懲罰而輕獎勵的特點，致使有令不行、有禁不止，利益機制的缺失直接導致了環(huán)境資源的惡化。低額度的收費標準和罰款，使企業(yè)交納排污費等于購買了合法的排污權(quán)，不僅沒有有效規(guī)制排污企業(yè)，反而激勵了對環(huán)境的破壞。

        環(huán)境標準整齊劃一。現(xiàn)行環(huán)境規(guī)章、標準主要以大企業(yè)為參照制訂，而我國是一個區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的大國，成千上萬的中小企業(yè)遍布全國，卻被要求執(zhí)行一個共同的國家環(huán)保標準，雖然單個企業(yè)的污染物排放量不多，但總量很大，難以有效管制過于分散的中小企業(yè)。環(huán)境標準全國統(tǒng)一，而忽視地區(qū)環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)展水平及企業(yè)治理成本的差異，從而導致效率不高和社會不公平。

        典型的末端治理。我國在理論上建立了預防為主、源頭控制的治理原則，但實踐中只能做到“末端控制”或是“末端控制下的預防”，環(huán)境制度安排大多是危害發(fā)生后再實施的治理，污染防治與生產(chǎn)、消費脫節(jié)，環(huán)境保護囿于被動應付，增加了環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境治理的成本。同時，生產(chǎn)全過程控制及產(chǎn)品生命周期生態(tài)化管理，在發(fā)展戰(zhàn)略選擇中基本上處于起步階段，實踐中依然是“先污染后治理”的模式。

        目標的宏偉性、抽象性與操作系統(tǒng)的模糊性。我國的環(huán)保制度帶有強烈的理想主義色彩，與其說是約束人們行為的法律，不如說是一個奮斗綱領(lǐng)。由于目標過于宏偉及抽象，在實踐中很難被有效執(zhí)行。

        (二)我國環(huán)境保護管制制度安排的績效分析

        環(huán)境保護的管制制度安排優(yōu)勢。管制制度采用行政命令直接控制經(jīng)濟主體的環(huán)境行為，制定具有法律強制性的標準，目標明確，具有立竿見影的環(huán)境效果。管制制度在消除外部性方面具有較大的確定性、權(quán)威性、直接性、強制性和高效性的特點，曾對我國的環(huán)境保護起到積極作用。對有害物質(zhì)的控制，在生態(tài)敏感地帶的禁止開發(fā)活動，在污染源數(shù)量相對較少情況下的管理，行政手段更為有效和簡單。

        環(huán)境保護的管制制度安排缺乏效率。管制制度設(shè)計的各污染源統(tǒng)一的排污標準，忽略了不同企業(yè)間的技術(shù)差異和污染控制成本的差異，使之無法在達標的同時實現(xiàn)污染控制成本的節(jié)省;政府為制定有效的環(huán)境標準、控制污染排放信息，需要耗費大量財力搜索企業(yè)排污的信息，大量的信息成本使管制失去了應有的效率，而企業(yè)缺乏治理動機，難以提供準確信息，影響了制度安排的有效性;剛性的標準難以對變化的環(huán)境和技術(shù)及時作出反應，缺乏靈活性和應變性，不利于促進企業(yè)技術(shù)革新;企業(yè)的經(jīng)濟目標與政府的環(huán)保目標并不一致，由于信息不對稱，大量小而分散的污染源很難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)可能夸大防治污染的成本而少報排污量，或采取不正當?shù)氖侄我?guī)避監(jiān)管，由此導致環(huán)境污染治理的預期效果并不理想。    環(huán)境保護的激勵制度安排與績效

        我國的環(huán)境制度大多數(shù)是在計劃經(jīng)濟體制背景下制定，在市場經(jīng)濟體制下繼續(xù)運行，體制沖突不可避免，制度效力大大減弱。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和國民經(jīng)濟高速發(fā)展時期，環(huán)境問題凸顯，管制制度已經(jīng)不能適應管理對象行為的迅速變化，而同市場經(jīng)濟體制具有“先天同質(zhì)性”的經(jīng)濟激勵制度由于靈活彈性的實施方式可以較好地兼顧差異，可以彌補這一缺陷。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學發(fā)展觀的實施，運用經(jīng)濟手段保護環(huán)境成為環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，也成為當前環(huán)境經(jīng)濟學和環(huán)境管理部門研究和實踐的新領(lǐng)域。

        (一)環(huán)境保護經(jīng)濟激勵制度安排的特點與問題

        經(jīng)濟激勵制度體系不完善。我國的經(jīng)濟激勵制度種類較多，以稅收手段、收費制度和財政手段為主體，但缺乏配套措施，并沒有起到應有的作用。中國人民銀行要求金融機構(gòu)“不符合環(huán)保規(guī)定的項目不貸款”，由于沒有配套措施，這項制度并沒有得以實施。我國也建立了差別稅收政策，但是與發(fā)達國家相比，我國的差別稅收政策種類較少、應用領(lǐng)域較窄;環(huán)境稅收制度仍處于初創(chuàng)階段(理論研究階段);生態(tài)環(huán)境補償費、排污許可證交易、廢物加收押金制度、環(huán)境資源核算、污染責任保障仍處于起步階段。排污權(quán)交易制度發(fā)放了排污許可證，從1991年開始，排污權(quán)交易試點，并未進入到排污權(quán)交易階段;國際上行之有效的押金——退款制度也未實施，這表明，我國環(huán)境保護的經(jīng)濟激勵制度建設(shè)不平衡，市場機制的調(diào)節(jié)潛力難以充分發(fā)揮。

        經(jīng)濟激勵制度的負激勵。現(xiàn)行的經(jīng)濟激勵制度應用面窄，缺乏深度，對污染主體的約束力不夠，表現(xiàn)為收費項目不全，收費標準偏低，部分排污收費標準僅為污染治理設(shè)施運行成本的25%左右，某些項目的收費甚至不到污染治理成本的10%，導致各地不同程度地存在“繳排污費、買排污權(quán)”的現(xiàn)象，難以發(fā)揮對企業(yè)環(huán)境保護的激勵作用，無法真正實現(xiàn)促進排污單位合理利用資源、減少污染物排放量、改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

        經(jīng)濟激勵制度的作用發(fā)揮主要依賴于行政法規(guī)命令，而模擬市場作用方式的經(jīng)濟手段不多，這主要受傳統(tǒng)慣性和路徑依賴的影響;預防性的經(jīng)濟手段缺乏，末端罰款所占的比重最大。據(jù)統(tǒng)計，在國家、省、市級的有關(guān)法規(guī)中，罰款的項目多達100多項。

        (二)環(huán)境保護經(jīng)濟激勵制度安排的績效

        間接管理的有效性。經(jīng)濟激勵制度以市場為基礎(chǔ)，通過改變市場信號，把保護和改善環(huán)境的責任從政府轉(zhuǎn)交給環(huán)境責任者，同時把環(huán)保行為選擇的決策權(quán)也交給他們，通過影響經(jīng)濟主體的利益，引導其改變行為，這適合于具有不同條件、能力和發(fā)展水平的微觀經(jīng)濟主體。對政府來說，修改和調(diào)整一種收費總比調(diào)整一項法律或規(guī)章制度更加容易和快捷，不需要全面監(jiān)控經(jīng)濟主體的微觀活動，從而大大降低了政策執(zhí)行成本;對污染者來說，可以根據(jù)有關(guān)的收費情況進行行為選擇，使環(huán)境管理更加靈活而有效。

        利益的有效協(xié)調(diào)。經(jīng)濟激勵制度實行“污染者付費原則”，可以有效地籌集環(huán)境保護所需要的資金，可投資于對環(huán)境有利的項目，還可以用于糾正不利于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境行為，對于環(huán)保資金短缺的國家來說，這一點尤其具有吸引力。對微觀經(jīng)濟主體而言，可以自主選擇以最少的成本而達到環(huán)境保護的目的，使得經(jīng)濟主體有動力改變危害環(huán)境的行為。

        經(jīng)濟激勵制度的有限性。經(jīng)濟激勵制度的制定受到政策可接受性、相關(guān)政策的制約、管理的可行性、公平性的考慮、對市場競爭力的擔心、產(chǎn)業(yè)政策等方面的影響，具體的實施，要求具備比較完備的市場體系、相應的法律保障、配套的規(guī)章和機構(gòu)、相應的數(shù)據(jù)和信息等條件。由于現(xiàn)階段我國實施條件的不完善使得環(huán)境保護經(jīng)濟激勵制度安排的績效大打折扣。

        研究表明，政府力量與市場力量最終無法從根本上解決環(huán)境污染問題，單純的市場與政府二元化取向已經(jīng)不能適應環(huán)境保護與治理發(fā)展的需要，任何單一的制度設(shè)計無法適應環(huán)境這一公益物品的多樣性和環(huán)境保護的多樣需求。因此，實施制度創(chuàng)新，建立復合多樣的環(huán)境保護激勵制度來解決環(huán)境問題，勢在必行，但在現(xiàn)階段，現(xiàn)有的環(huán)境制度尚不適應市場經(jīng)濟下有效地保護環(huán)境資源的要求。環(huán)境保護制度的近期發(fā)展趨勢是加強對激勵制度的運用，充分利用市場機制應是我國今后進一步完善環(huán)境保護制度的核心理念，通過把市場機制與政府干預的有機結(jié)合，以經(jīng)濟誘導與懲罰約束經(jīng)濟主體實施環(huán)境保護行為，在此基礎(chǔ)上進一步完善信息公開和公眾參與制度，有效的制訂和實施與之相配套的宏觀政策、法規(guī)和制度，通過政府、市場與社會的多方努力，會使環(huán)境保護制度真正發(fā)揮效力。