國務院批轉(zhuǎn)水利部關于加強長江近期防洪建設若干意見的通知
國發(fā)[1999]12號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意水利部《關于加強長江近期防洪建設的若干意見》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
長江防洪建設關系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，關系人民生命財產(chǎn)安全。各有關地區(qū)和部門要以對國家和人民高度負責的精神，切實加強領導，盡快把各項任務落實下去。
防洪建設要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同負擔的原則。有關部門要結合第十個五年計劃的制定，抓緊對各大江河、湖泊防洪建設進行總體規(guī)劃，將水利建設納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃。要抓緊制定并落實今明兩年長江防洪建設計劃；今明兩年防洪建設要突出重點，確保重點工程、重點堤段的投入，爭取早竣工，使之在防汛抗洪中早日發(fā)揮作用。
中華人民共和國國務院
一九九九年五月三十一日
關于加強長江近期防洪建設的若干意見
（水利部 一九九九年五月十七日）
為了貫徹落實《中共中央、國務院關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》（中發(fā)[1998]15號，以下簡稱中央15號文件），我部組織有關單位對長江近期防洪建設中的有關問題進行調(diào)研和分析，召開專家座談會論證，征求各有關部門和地區(qū)的意見，提出了關于加強長江近期防洪建設的若干意見。
一、關于近期長江防洪建設的目標和總體部署
根據(jù)長江的特性及其洪水特點，長江防洪應采取綜合措施，逐步建成以堤防為基礎，三峽工程為骨干，干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治相配套，結合封山植樹、退耕還林、平垸行洪、退田還湖、水土保持等措施以及其他非工程防洪措施構成的綜合防洪體系。
長江流域防洪的重點是中下游地區(qū)。國務院1990年批準的《長江流域綜合利用規(guī)劃簡要報告》（以下簡稱《長流規(guī)》）中確定的長江中下游防洪目標為：荊江河段以防御百年一遇洪水洪峰流量作為防御目標；荊江以下河段以防御新中國成立以來最大的1954年洪水作為防御目標。經(jīng)分析研究，我部認為《長流規(guī)》擬定的防洪目標和防洪標準，是依據(jù)防御近百年來發(fā)生的流域性最大洪水--1954年洪水制定的，與中央15號文件提出的要求是一致的，近期長江中下游防洪建設仍應按《長流規(guī)》進行。
按照確定的防洪目標，《長流規(guī)》中明確中下游干流主要控制斷面設計洪水位為：沙市45.00米，城陵磯34.40米，漢口29.73米，湖口22.50米，南京10.60米。根據(jù)近幾年城陵磯附近發(fā)生的洪水位的實際情況，以及這一地區(qū)洪水組成和江湖關系的復雜性，建議對城陵磯附近河段的設計堤頂高程，比《長流規(guī)》的規(guī)定再增加0.5米，以增強其抗洪能力和洪水調(diào)度的靈活性。
長江防洪建設應按統(tǒng)籌規(guī)劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同負擔的原則組織實施。建議用10年左右的時間完成。該體系建成后可防御1954年洪水，荊江河段達到百年一遇防洪標準。
二、關于堤防建設
（一）長江中下游堤防總長約3萬公里，是長江防洪工程體系的基礎，其中主要堤防8000多公里，是近期建設的重點。堤防應根據(jù)其重要程度，按照國家有關規(guī)定分級。其中I、II級堤防如下：
I級堤防：荊江大堤、無為大堤、南線大堤、漢江遙堤，上海、南京、武漢、合肥、蕪湖、安慶、南昌、九江、黃石、荊州、長沙、岳陽、成都等十三座國家重點防洪城市堤防。
II級堤防：松滋江堤、公安江堤、石首江堤、監(jiān)利江堤、洪湖江堤、湖南江堤、四邑公堤、粑鋪大堤、黃廣大堤、九江江堤、同馬大堤、廣濟圩、樅陽江堤、和縣江堤、江蘇江堤、洞庭湖重點堤垸、鄱陽湖重點圩堤、漢江下游堤防等。
其他江堤及主要支流堤防，由我部商有關省（直轄市）按國家規(guī)范核定等級。
（二）近期堤防建設要以欠高堤段加高培厚、基礎防滲、堤身隱患處理和穿堤建筑物及其與堤身結合部的加固等為重點，根據(jù)堤防的重要性和險情嚴重程度，按照輕重緩急，分步實施。
（三）沿江各地區(qū)當前要對水毀工程修復、堤防基礎防滲處理、重要河段崩岸治理以及去年汛期依靠子堤擋水的薄弱堤段堤防的加高培厚等四個重點作出具體安排，落實到項目。要根據(jù)長江近期防洪標準和堤防等級，按國家有關規(guī)范要求，抓緊做好堤防加高加固的勘測設計，并按基本建設程序報批。要嚴格按照批準的設計進行建設。
三、關于蓄滯洪區(qū)建設
（一）長江洪水峰高量大，而河道宣泄能力有限，利用蓄滯洪區(qū)分蓄超額洪水，是保障重點地區(qū)防洪安全的有效措施?！堕L流規(guī)》安排的蓄滯洪區(qū)目前存在的主要問題是：人口稠密，經(jīng)濟發(fā)展，安全建設嚴重滯后，進洪設施不健全，分洪后補償不落實，難以適時適量啟用。為此，要進一步搞好蓄滯洪區(qū)建設。
（二）為防御1954年洪水，《長流規(guī)》在長江中游地區(qū)安排分洪量500億立方米。三峽工程建成后，由于三峽水庫的調(diào)蓄以及考慮平垸行洪、退田還湖的作用，長江中下游地區(qū)遇1954年洪水，分洪量可減少為320億立方米，其中城陵磯附近210億立方米，湖南、湖北各承擔一半；武漢附近68億立方米；湖口附近42億立方米，江南、江北各承擔一半。蓄滯洪區(qū)的調(diào)整，由長江水利委員會與有關省商定。對原規(guī)劃的其他蓄滯洪區(qū)仍繼續(xù)保留，任務不變，以防超標準洪水。
（三）對調(diào)整確定的蓄滯洪區(qū)，要按照輕重緩急，分步建設。各蓄滯洪區(qū)應加強道路、通訊設施、安全區(qū)等建設，并對蓄滯洪區(qū)內(nèi)的人口控制和產(chǎn)業(yè)結構實行嚴格管理，落實好分蓄洪的補償措施，確保遇特大洪水后超額洪水分得進，損失小，有補償。各有關省要作出切實可行的規(guī)劃，由我部牽頭組織審查，報國務院批準后實施。
考慮到三峽工程建成之前，荊江河段的防洪標準仍然偏低，荊江分洪區(qū)近期仍需繼續(xù)加強安全建設。
洞庭湖、鄱陽湖水系各支流尾閭的蓄滯洪區(qū)，按以上精神，由湖南、江西兩省進行規(guī)劃和安排建設。
（四）關于抓緊建設城陵磯附近蓄洪區(qū)的問題。1996年和1998年長江防洪突出矛盾主要集中在城陵磯附近，盡快在這里集中力量建設蓄滯洪水約100億立方米的蓄滯洪區(qū)，不僅能大大緩解該處的防洪緊張局面，而且對洞庭湖的防洪和保護武漢市及荊江大堤的安全都將起到重要作用。經(jīng)研究，根據(jù)湖南、湖北兩省對等的原則，各安排約50億立方米的蓄滯洪區(qū)，洞庭湖區(qū)選擇錢糧湖、共雙茶垸、大通湖東垸等分洪垸，洪湖分洪區(qū)劃出一塊先行建設。由長江水利委員會會同湖南、湖北兩省盡快做出規(guī)劃和設計，按照基本建設程序報批，作為重點項目近期安排建設。
四、關于平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)
（一）去冬今春的平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作，主要是對結合災后重建，解決因1998年長江洪水潰決堤垸受災群眾的安置問題?？紤]到沿江及湖區(qū)人多地少和長江洪水的特點，大量移民帶來的耕地需求和生活出路問題難以解決，經(jīng)研究，建議對影響行洪的洲灘民垸，采取退人又退耕的"雙退"方式，堅決平毀；對其他洲灘民垸，有條件的可采取退人不退耕的"單退"方式，即平時處于空垸待蓄狀態(tài)，一般洪水年份仍可進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，遇較大洪水年份滯蓄洪水。這樣既可發(fā)揮相對較好的蓄滯洪作用，又有利于移民的生產(chǎn)生活，減輕政府負擔。各省要根據(jù)國家的安排，結合當?shù)貙嶋H情況，搞好總體規(guī)劃，由省里審查，認真組織實施。
（二）對于"雙退"的洲灘民垸，要堅決平毀，保證不再復耕，各省應切實落實好移民的耕地和生活出路問題。對于"單退"的洲灘民垸，可選擇一些容積較大、蓄洪效果較好的，修建簡易進洪設施，其堰頂高程及進洪方式應盡快報長江水利委員會批準，確保在超過規(guī)定水位時順利進洪。國家對這些進洪設施建設予以適當支持。各地要加強對平垸行洪、退田還湖地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調(diào)整的指導，認真解決好移民的生計問題。
（三）今后3~5年的平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作，除了繼續(xù)對嚴重影響行洪的洲難民垸實施"雙退"外，重點要結合蓄滯洪區(qū)建設進行，由我部牽頭，組織有關各省編制規(guī)劃并會同有關部門進行審查，報國務院批準后實施。
五、關于河道整治
長江中下游干流經(jīng)過多年治理，河勢已得到初步控制，總體基本穩(wěn)定，但局部河段的河勢變化仍然比較劇烈，有300余公里崩岸嚴重，威脅堤防安全，盡快實施控制十分必要。長江河道整治要按照統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理的原則，既考慮防洪，又兼顧航運、取水以及兩岸經(jīng)濟建設發(fā)展的需要。近期長江河道整治應按照《長江規(guī)》確定的任務，重點是上荊江、下荊江、界牌、武漢、九江、安慶、銅陵、蕪湖、馬鞍山、南京、鎮(zhèn)揚（鎮(zhèn)江、揚州）、揚中、澄通（江陰、南通）等河段及河口的河勢控制和崩岸守護。
應對洞庭湖區(qū)及其四水尾閭、鄱陽湖區(qū)及其五河尾閭、松滋口等長江四口洪道中影響行洪的河段進行清淤疏浚，堅決清除河道行洪障礙，保持行洪暢通。對疏浚的土方，可結合堤防加固、填塘固基、蓄滯洪區(qū)安全臺建設等予以充分利用。清淤疏浚要進行科學論證，按規(guī)定的程序報批。
六、抓緊以三峽工程為重點的干支流水庫建設
（一）充分發(fā)揮三峽工程的防洪作用。按計劃建設進度，三峽工程到2007年有防洪庫容110~138億立方米，到2009年建成后有防洪庫容221.5億立方米，將起很大的防洪作用。中國長江三峽工程開發(fā)總公司和長江水利委員會要抓緊進行三峽工程各階段的防洪調(diào)度研究。
（二）對丹江口、隔河巖、五強溪、江埡、柘溪、萬安、柘林等已建在建重點大型水庫，有關部門和省要抓緊研究分別采取大壩加高、庫區(qū)移民搬遷、降低汛限水位、加強預測預報和洪水調(diào)度等辦法，挖掘潛力，充分發(fā)揮其防洪作用。
當前要特別加強病險水庫的除險加固，盡快消除隱患，充分發(fā)揮防洪效益。
（三）要抓緊進行澧水皂市、岷江紫坪鋪、清江水布埡、嘉陵江亭子口、丹江口（加高）、金沙江溪落度等干支流水庫的前期工作，落實投資來源，按基本建設程序報批，逐步安排建設。
七、搞好生態(tài)建設，防治水土流失
要按照中央15號文件精神和國務院批準的全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃，認真開展以改造坡耕地為中心的長江上中游地區(qū)的生態(tài)建設，加快"坡改梯"和水土流失治理步伐，大力開展封山植樹、退耕還林還草。要下決心停止天然林采伐，大力實施營造林工程。要有計劃地種植速生薪炭林，大力推廣節(jié)柴灶、沼氣、秸稈氣化等，鼓勵有條件的地方燒煤炭，采取多種方式減少薪柴消耗，使土地植被得到保護。要依法公告水土流失重點防治區(qū)，嚴禁毀林開荒和陡坡開荒。要加強對農(nóng)村"四荒"（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）資源治理開發(fā)的管理工作，切實依靠政策，調(diào)動千家萬戶治理水土流失的積極性，加快治理速度。與此同時，要依法加強對有關開發(fā)建設活動中水土保持的監(jiān)測、監(jiān)督，防止造成新的水土流失。當前要特別注意防止三峽庫交通、礦山及城鎮(zhèn)等建設中對生態(tài)環(huán)境造成新的破壞，從總體上扭轉(zhuǎn)這些地區(qū)水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化的局面，減少泥沙輸入長江。
八、落實非工程防洪措施
（一）水文、氣象、工情、災情等信息是抗洪搶險救災的重要依據(jù)，現(xiàn)代化的通信、計算機及其網(wǎng)絡技術是搞好防洪調(diào)度指揮的主要手段。計劃用3~5年的時間，完成長江防汛指揮系統(tǒng)建設。各地區(qū)也要認真做好本地區(qū)的防汛指揮系統(tǒng)的規(guī)劃，逐步實施。要加強水文測站基礎設施建設，提高水文測驗和預報精度。要抓緊長江防御超標準洪水預案的研究和修訂，對各種類型的洪水，進行計算機仿真模擬，研制統(tǒng)一調(diào)度的操作軟件。
（二）加強法律法規(guī)建設。為了保證蓄滯洪區(qū)在大洪水時分得進、損失小、有補償，要抓緊制定《蓄滯洪區(qū)管理條例》和《蓄滯洪區(qū)運用補償辦法》等法規(guī)，研究建立洪水保險機制的實施意見。為了鞏固平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)的成果，避免移民返遷，有關地區(qū)要依據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等法律，抓緊制定相應的管理辦法。
（三）要依法加強河道、湖泊和蓄滯洪區(qū)的管理，嚴禁對河道泊洲灘進行新的圍墾和其他方式的侵占，蓄滯洪區(qū)要嚴格控制人口發(fā)展并逐步實施外遷。凡在長江干流河道和堤防、蓄滯洪的管理范圍內(nèi)進行項目建設和在長江干流河道內(nèi)采砂，應嚴格遵守國家的有關法律、法規(guī)，并履行報批手續(xù)。
要強化流域機構的職能，充分發(fā)揮其管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導等方面的作用。
九、加強建設管理，確保工程質(zhì)量
（一）認真做好前期工作。防洪工程的勘測、規(guī)劃、設計應由有相應資質(zhì)的單位承擔，并嚴格按國家規(guī)定的基建程序報批，制止"三邊"工程（邊勘測、邊設計、邊施工），堅持"四不準"（沒有批準的項目，不準施工；沒有批準的設計圖紙，不準施工；資金不落實的項目，不準施工；層層轉(zhuǎn)包的項目，不準施工）。
（二）加強工程建設的管理。防洪工程建設，要由具備相應資質(zhì)的施工單位和監(jiān)理單位承擔；要實行嚴格的項目法人責任制、招標承包制和建設監(jiān)理制。工程建設質(zhì)量實行終身負責制，I級堤防及中型以上水庫等工程的施工、監(jiān)理單位的選定，必須報我部確認。
地方各級政府對工程建設要加強領導和監(jiān)督檢查，落實責任制。對規(guī)劃中的擬建項目，要嚴格按基本建設程序?qū)徟?；對已?jīng)批準的在建工程，要嚴格按批準的規(guī)劃、標準、內(nèi)容、概算和資金來源執(zhí)行。加強建設資金管理，嚴格財務制度，嚴禁挪用，杜絕浪費；尚未批準和雖已批準但情況發(fā)生較大變化的項目，要盡快完善各項前期工作，按程序報批，為組織實施提供切實依據(jù)。
有關部門要加強對項目的稽查、審計和驗收。對工程質(zhì)量事故要嚴肅查處，造成嚴重后果的，要依法追究當事人的責任。
（三）在工程設計、施工中，要積極慎重、因地制宜地采用新技術、新工藝、新材料。
十、加強規(guī)劃，做好基礎工作
現(xiàn)行的《長流規(guī)》主要是依據(jù)80年代以前的資料制定的，近20年來長江流域各方面的情況已發(fā)生很大變化，三峽工程建成后還將帶來新的變化，要抓緊組織長江防洪規(guī)劃的修訂工作。
要加強江湖關系、河道演變、三峽工程建成后對上下游的影響及長江生態(tài)環(huán)境等的科學研究；加強長江流域水文、河道地形、工程地質(zhì)的監(jiān)測、勘測工作，為長江防洪規(guī)劃的修訂提供科學依據(jù)。