各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國家發(fā)展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司《關于進一步做好鐵路規(guī)劃建設工作的意見》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹落實。

國務院辦公廳

2021年3月15日

（此件公開發(fā)布）

關于進一步做好鐵路規(guī)劃建設工作的意見

國家發(fā)展改革委 交通運輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團有限公司

鐵路是關系國計民生的重要基礎設施。黨的十八大以來，我國鐵路快速發(fā)展，取得了顯著成就，為支撐和引領經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國家現(xiàn)代化建設的重要引擎。與此同時，在鐵路規(guī)劃建設工作中，一些地方存在片面追求高標準、重高速輕普速、重投入輕產(chǎn)出等情況，鐵路企業(yè)也面臨經(jīng)營壓力較大、債務負擔較重等問題。為進一步做好鐵路規(guī)劃建設工作，推動鐵路高質量發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持新發(fā)展理念，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，以推動高質量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，科學有序推進鐵路規(guī)劃建設，防范化解債務風險，全面增強鐵路安全質量效益、服務保障能力和綜合發(fā)展實力。到2035年，使鐵路網(wǎng)絡布局結構更加優(yōu)化完善，鐵路債務規(guī)模和負債水平處于合理區(qū)間，為加快建設交通強國當好先行，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐。

二、加強規(guī)劃指導

根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展和軍民融合需要，綜合考慮鐵路與公路、水運、民航、城市交通等關系，加強與國土空間規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，科學編制鐵路發(fā)展規(guī)劃，形成分層分類、功能互補的規(guī)劃體系。

國家級鐵路發(fā)展規(guī)劃包括鐵路中長期規(guī)劃和鐵路五年發(fā)展規(guī)劃。鐵路中長期規(guī)劃主要明確發(fā)展戰(zhàn)略、網(wǎng)絡骨架、通道功能等，確定基礎設施空間布局，為鐵路長遠發(fā)展留出空間。鐵路五年發(fā)展規(guī)劃主要明確發(fā)展任務、項目安排、建設標準等，安排鐵路規(guī)劃建設階段性工作。國家級鐵路發(fā)展規(guī)劃要合理布局現(xiàn)代綜合交通樞紐，優(yōu)化高速鐵路與普速鐵路結構，促進客運與貨運協(xié)調發(fā)展。加快推動鐵路進港口、物流園區(qū)和大型工礦企業(yè)，推動大宗及中長途貨物運輸向鐵路轉移。嚴格控制建設既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規(guī)劃實施，規(guī)劃內項目不得隨意調整功能定位、建設時序和建設標準，未列入規(guī)劃的項目原則上不得開工建設。

各地要根據(jù)國家級鐵路發(fā)展規(guī)劃，按照需求導向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區(qū)域性鐵路發(fā)展規(guī)劃并按程序報批。建立健全鐵路建設規(guī)劃管理機制，科學論證項目建設時機和方案。加強與國家鐵路企業(yè)的溝通協(xié)調，統(tǒng)籌推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通多網(wǎng)融合、資源共享、支付兼容，具備條件的線路盡快實現(xiàn)安檢互信、票制互通。嚴禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相建設地鐵、輕軌。

三、合理確定標準

規(guī)劃建設貫通省會及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時速350公里標準。規(guī)劃建設串聯(lián)規(guī)模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬人次/年以上、路網(wǎng)功能較突出的高鐵線路，可預留時速350公里條件。規(guī)劃建設近期雙向客流密度1500萬人次/年以上的高鐵區(qū)域連接線，可采用時速250公里標準。規(guī)劃建設城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標準。除此之外，規(guī)劃建設中西部地區(qū)路網(wǎng)空白區(qū)域鐵路新線一般采用客貨共線標準。有關單位要加強對客流密度等技術指標的論證審核，對數(shù)據(jù)造假等行為依法依規(guī)嚴肅問責。

高速鐵路運營后要盡快按照設計標準達速運行，普速鐵路要充分用好通道資源，提高貨物運輸能力和集裝箱多式聯(lián)運比例，有富余資源的鐵路可按照市場化方式適當開行城際列車和市域（郊）列車。

四、分類分層建設

干線鐵路由中央與地方共同出資，中國國家鐵路集團有限公司發(fā)揮主體作用，負責項目建設運營，效益預期較好的項目要積極吸引社會資本參與。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關地方和企業(yè)出資為主，項目業(yè)主可自主選擇建設運營方式。中國國家鐵路集團有限公司要為項目業(yè)主辦理與國家鐵路接軌手續(xù)提供便利條件，及時開展評估論證，在開工前辦完接軌手續(xù)。

五、有效控制造價

嚴把鐵路建設項目審核關，做深做細前期工作，強化技術經(jīng)濟比選，合理確定建設標準、征拆范圍和補償標準，除國家重大戰(zhàn)略需求外，要滿足財務平衡的要求，避免盲目攀比、過度超前或重復建設。加強項目管理，鼓勵采用自主化技術裝備，優(yōu)化施工組織，嚴禁擅自增加施工內容、提高標準或擴大規(guī)模，需增加中央財政出資的，要履行有關報批程序。新建城際鐵路、市域（郊）鐵路的功能定位、建設標準等發(fā)生重大變化，或線路里程、直接工程費用（扣除物價上漲因素）等與建設規(guī)劃相比增幅超過20%的，要履行建設規(guī)劃調整程序。

六、創(chuàng)新投融資體制

全面開放鐵路建設運營市場，深化鐵路投融資體制改革，分類分步推進鐵路企業(yè)股份制改造和優(yōu)質資產(chǎn)上市。制定公開透明、公平合理的路網(wǎng)使用、車站服務、委托運輸?shù)荣M用清算和收益分配規(guī)則，保障路網(wǎng)資源統(tǒng)籌配置、公平共享，確保投資者參與項目決策、建設、運營的合法權益。借鑒城市軌道交通開發(fā)模式，加強土地綜合開發(fā)，既有可開發(fā)用地可依法依規(guī)變更用途，通過轉讓、出租等方式加快盤活，新增鐵路綜合開發(fā)用地要遵循國土空間規(guī)劃，與城市建設統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設、協(xié)同管理。

七、防范化解債務風險

妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務。通過多種渠道增加鐵路建設資本金來源，確保中西部鐵路項目權益性資本金比例原則上不低于50%。中國國家鐵路集團有限公司要用好鐵路建設基金，增強出資能力。創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行方式，提高直接債務融資比例，有效降低融資成本。進一步理順鐵路運價體系，完善客運票價浮動機制，健全貨運價格形成機制。各地要更好發(fā)揮地方政府專項債券作用，帶動社會資本投資，保障鐵路項目合理融資需求。國家有關部門要進一步調整中央預算內投資結構，加大對中西部鐵路項目的支持力度。涉及西藏和四川、云南、甘肅、青海涉藏州縣以及南疆、重點沿邊地區(qū)的國家鐵路項目，原則上以中央出資為主。科學研究界定鐵路公益性運輸范圍并建立核算和補貼機制。建立健全鐵路債務風險監(jiān)測預警機制，加強地方項目出資能力、運營補虧能力等審核，合理控制債務負擔較重、超出財政承受能力地區(qū)的鐵路建設。

各地區(qū)、各有關單位要認真落實本意見要求，加強規(guī)劃銜接、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌，強化聯(lián)動協(xié)調，形成工作合力，共同推動鐵路高質量發(fā)展。國家發(fā)展改革委會同交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等有關部門和單位建立健全工作機制，持續(xù)開展跟蹤督導，適時組織階段評估。