危險(xiǎn)化學(xué)品安全成為公共安全重要隱患

我國(guó)是化學(xué)品生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，目前存量化學(xué)品數(shù)量超過(guò)4.5萬(wàn)余種，每年申報(bào)的新化學(xué)物質(zhì)在100種以上，化學(xué)品的毒性、持久性、生物蓄積性、內(nèi)分泌干擾性等問題十分突出，人均擔(dān)負(fù)的化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)較大。化學(xué)品工業(yè)目前還處在中低發(fā)展水平線上，化學(xué)產(chǎn)業(yè)存在結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低、污染控制技術(shù)差、管理水平低等系統(tǒng)脆弱性問題，近年來(lái)發(fā)生的一系列化學(xué)品安全生產(chǎn)事故和環(huán)境污染事件就是明證?？梢哉f(shuō)，危險(xiǎn)化學(xué)品安全已經(jīng)成為影響社會(huì)公共安全的重要問題，化學(xué)品安全管理必須轉(zhuǎn)變應(yīng)急思維，推動(dòng)關(guān)口前移，進(jìn)行源頭性、戰(zhàn)略性治理。

英國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)是較早開始探索危險(xiǎn)化學(xué)品安全戰(zhàn)略治理的國(guó)家之一。早在1999年，英國(guó)政府就發(fā)布了《化學(xué)品戰(zhàn)略》，“旨在為未來(lái)20年提供政策和目標(biāo)”。《戰(zhàn)略》具有框架性、超前性，強(qiáng)調(diào)英國(guó)化學(xué)品安全管理應(yīng)從末端控制向源頭控制過(guò)渡，從產(chǎn)品控制轉(zhuǎn)向生產(chǎn)使用環(huán)節(jié)控制和產(chǎn)業(yè)控制，從事故防止轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)控制，在管理對(duì)象、環(huán)節(jié)和層面上區(qū)別于傳統(tǒng)的化學(xué)品管理和污染防治。《戰(zhàn)略》在廣泛征求社會(huì)各界對(duì)化學(xué)品環(huán)境安全問題的意見的基礎(chǔ)上制定的，充分考慮實(shí)際情況，具有可實(shí)現(xiàn)性。其成功經(jīng)驗(yàn)主要有四個(gè)方面：

一是治理體制機(jī)制方面，英國(guó)政府將《戰(zhàn)略》上升至國(guó)家層面，作為國(guó)家化學(xué)品管理戰(zhàn)略推行，由環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部牽頭執(zhí)行，吸納產(chǎn)業(yè)界（市場(chǎng)力量）、與化學(xué)品生產(chǎn)使用有利害關(guān)系的個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體組成利益相關(guān)者論壇參與管理活動(dòng)，形成了比較完善的源頭治理體系。規(guī)定各類治理主體的職責(zé)及相互間的關(guān)系，在化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中，規(guī)定產(chǎn)業(yè)界提供數(shù)據(jù)信息并承擔(dān)初步風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)義務(wù)，利益相關(guān)者論壇提供建議和監(jiān)督，政府頒布相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和提供必要的指導(dǎo)，并進(jìn)行監(jiān)督和審查。

二是治理法律制度方面，《戰(zhàn)略》主要有兩個(gè)特色：之一是制度設(shè)計(jì)既關(guān)注化學(xué)品的生產(chǎn)和使用，也關(guān)注化學(xué)品經(jīng)環(huán)境途徑對(duì)環(huán)境和人體的風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了EHS管理的本質(zhì)；之二是法律制定以國(guó)際普遍接受的原則為基礎(chǔ)，并與國(guó)際規(guī)章相嵌套。

三是治理標(biāo)準(zhǔn)體系方面，《戰(zhàn)略》所確立的標(biāo)準(zhǔn)十分詳細(xì)且具有可操作性，如在對(duì)化學(xué)品毒性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，提出以致畸性、致癌性、致突變性、激素破壞性、生殖毒性、生態(tài)毒性等為毒性的表征，以持久性、生物累積性、環(huán)境遷移性等為輔助指標(biāo)。國(guó)內(nèi)《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》雖規(guī)定在對(duì)新化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行評(píng)審時(shí)，應(yīng)涉及化學(xué)物質(zhì)名稱和標(biāo)識(shí)，物理化學(xué)、人體健康、環(huán)境等方面的危害特性，暴露程度以及對(duì)人體健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，人體健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制措施的適當(dāng)性四項(xiàng)內(nèi)容，不過(guò)沒有就具體操作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說(shuō)明。

四是治理方法方面，《戰(zhàn)略》體現(xiàn)出明顯的源頭治理特色。方法之一是強(qiáng)制淘汰，逐步淘汰已確認(rèn)對(duì)環(huán)境和人體健康存在難以承受之風(fēng)險(xiǎn)的化學(xué)品；之二是鼓勵(lì)替代，《戰(zhàn)略》鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)界開發(fā)低危險(xiǎn)替代產(chǎn)品、工藝、技術(shù)，推行最佳的環(huán)境實(shí)踐和清潔生產(chǎn)，不斷減少化學(xué)品對(duì)環(huán)境和人體健康的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保持化學(xué)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；之三是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，從傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生主體也即“潛在污染主體”須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，《戰(zhàn)略》規(guī)定產(chǎn)業(yè)界承擔(dān)源頭控制和風(fēng)險(xiǎn)控制的義務(wù)，負(fù)責(zé)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)提高風(fēng)險(xiǎn)成本倒逼化工企業(yè)減少生產(chǎn)和使用高?；瘜W(xué)品、增加開發(fā)低危險(xiǎn)替代產(chǎn)品來(lái)達(dá)到減除化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)的效果。

對(duì)我國(guó)的啟示及政策建議

第一，制定國(guó)家化學(xué)品安全管理戰(zhàn)略。從國(guó)家層面對(duì)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)管理框架進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、整體布局，明確管理目標(biāo)、管理對(duì)象、管理原則、管理思路、管理過(guò)程等；提綱挈領(lǐng)，健全管理體制機(jī)制法制；著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定中長(zhǎng)期管理規(guī)劃，以全面提升國(guó)家化學(xué)品安全管理水平，推進(jìn)化學(xué)品安全的源頭治理。

第二，完善危險(xiǎn)化學(xué)品安全戰(zhàn)略治理的體制機(jī)制。在總體上健全化學(xué)品安全源頭治理的組織結(jié)構(gòu)，吸納社會(huì)力量參與治理活動(dòng)；改變化學(xué)品安全管理職能部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，以化學(xué)品生命周期建立合作機(jī)制；建立政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾四類主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，以職責(zé)分工建立合作機(jī)制，如規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)提供數(shù)據(jù)信息并承擔(dān)初步風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)義務(wù)，社會(huì)公眾提供建議和監(jiān)督，政府職能部門和技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)頒布相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和提供必要的指導(dǎo)，并進(jìn)行監(jiān)督和審查。

第三，完善危險(xiǎn)化學(xué)品安全戰(zhàn)略治理的法律制度。EHS管理理念是國(guó)際普遍認(rèn)可和接受的化學(xué)品安全管理制度設(shè)計(jì)原則，我國(guó)目前的情況是EHS理念被分隔在不同的化學(xué)品安全管理法律中，有必要對(duì)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》以及相關(guān)的化學(xué)品安全管理法規(guī)進(jìn)行整合，制定《化學(xué)品安全法》，統(tǒng)一化學(xué)品安全管理。

第四，完善危險(xiǎn)化學(xué)品安全戰(zhàn)略治理的標(biāo)準(zhǔn)體系。重點(diǎn)提高標(biāo)準(zhǔn)體系的可操作性，一方面以細(xì)化現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系為方向，另一方面完善化學(xué)品檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)的配套。同時(shí)注意對(duì)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)修訂完善，以同相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，保持化學(xué)品法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、分類、標(biāo)簽和實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)技術(shù)等要求與其他主要貿(mào)易國(guó)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)化學(xué)品國(guó)際貿(mào)易，使相關(guān)出口企業(yè)避免不必要的經(jīng)濟(jì)損失，在安全風(fēng)險(xiǎn)治理中實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益。

第五，完善危險(xiǎn)化學(xué)品安全戰(zhàn)略治理的方法體系。建議采取以下方法：（1）強(qiáng)制淘汰，制定《化學(xué)品淘汰目錄》，逐步淘汰已確認(rèn)對(duì)環(huán)境和人體健康存在難以承受之風(fēng)險(xiǎn)的化學(xué)品；（2）鼓勵(lì)替代，介入生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行源頭控制，鼓勵(lì)化工企業(yè)、技術(shù)機(jī)構(gòu)等開發(fā)低危險(xiǎn)性替代產(chǎn)品、工藝、技術(shù)，推行最佳的環(huán)境實(shí)踐和清潔生產(chǎn)；（3）實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，化工企業(yè)承擔(dān)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，負(fù)擔(dān)源頭控制和風(fēng)險(xiǎn)控制的義務(wù)，負(fù)責(zé)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理；（4）實(shí)行化學(xué)品強(qiáng)制累進(jìn)保險(xiǎn)，從事化學(xué)品生成的企業(yè)必須購(gòu)買化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)制險(xiǎn)，并根據(jù)化學(xué)品的危險(xiǎn)性實(shí)行累進(jìn)保險(xiǎn)。