礦產(chǎn)資源是社會物質(zhì)財富積累的基礎(chǔ)，隨著礦產(chǎn)資源的持續(xù)開發(fā)利用，其與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食生產(chǎn)安全、城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾日益顯現(xiàn)。寶貴的礦產(chǎn)資源和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境都是有限的、稀缺的自然資源，一味地保護(hù)和高強(qiáng)度地利用都是不可取的，如何最有效地利用自然資源，使其獲得最高的效用，是一個值得考慮的問題。

礦山生態(tài)系統(tǒng)是一個耦合的經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)系統(tǒng)，礦山生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、礦山企業(yè)、社區(qū)居民等各利益相關(guān)方共同參與，需要綜合運(yùn)用恢復(fù)生態(tài)學(xué)、自然地理學(xué)、自然資源管理等多種學(xué)科知識。當(dāng)前，我國礦山生態(tài)修復(fù)壓力依然較大、系統(tǒng)性穩(wěn)定性不足、缺少多元化投入、科技支撐能力不強(qiáng)。進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)利益相關(guān)者分析，提出利益相關(guān)者共同參與的建議，能夠推動礦山生態(tài)科學(xué)保護(hù)與修復(fù)，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

一、礦山生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀

1.1 礦山生態(tài)修復(fù)壓力依然較大

我國礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、問題積累多、現(xiàn)實(shí)矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。2018年全國廢棄礦山治理面積約3.30萬hm2，新增損毀土地約4.80萬hm2，礦山生態(tài)修復(fù)任務(wù)仍然十分艱巨。計劃經(jīng)濟(jì)時期，在“有水快流”思想指導(dǎo)下，過分注重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益，礦山開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成了大面積破壞，且礦山生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)條件差，擾動因素多，修復(fù)難度較大。進(jìn)入新時代，人民群眾對解決礦山生態(tài)問題提出了更高的要求，礦山生態(tài)修復(fù)已經(jīng)步入攻堅階段。但個別地方仍然存在以犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)象，落后的礦產(chǎn)資源開采理念對礦山生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的破壞。如何強(qiáng)化在建礦山和生產(chǎn)礦山監(jiān)管，努力不再欠“新賬”，推動歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山開展修復(fù)，加快還“舊賬”，還有較大壓力。

1.2 礦山生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)性、穩(wěn)定性不足

礦山生態(tài)修復(fù)既要修復(fù)受損的礦山生態(tài)系統(tǒng)，也要綜合考慮礦山生態(tài)系統(tǒng)與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耦合關(guān)系，實(shí)現(xiàn)礦地可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的礦區(qū)生態(tài)-經(jīng)濟(jì)-社會系統(tǒng)。長期以來，礦山生態(tài)修復(fù)工程普遍存在目標(biāo)單一、部門間統(tǒng)籌規(guī)劃不足、工程銜接不夠等問題，未將礦山及受影響區(qū)域作為完整的生態(tài)系統(tǒng)來考慮，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義的“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。對山水林田湖草生命共同體的內(nèi)在機(jī)理和規(guī)律認(rèn)識不足，導(dǎo)致部分礦山生態(tài)修復(fù)工程修復(fù)模式、治理措施相對單一，只是簡單進(jìn)行土地復(fù)墾和礦山復(fù)綠，礦山生態(tài)修復(fù)成效不明顯。此外，由于利益的驅(qū)動和評價標(biāo)準(zhǔn)的缺失，修復(fù)責(zé)任方采取單純增加植被覆蓋率的短期策略，而忽視礦山生態(tài)功能的系統(tǒng)修復(fù)和長期穩(wěn)定，難以形成自維持的生態(tài)系統(tǒng)。甚至在礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施前未進(jìn)行系統(tǒng)評估決策，盲目上工程措施對礦山生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了較大的影響，如在黃土丘陵區(qū)種植人工林導(dǎo)致深層土壤含水率銳減，周邊植被枯萎退化。

1.3 礦山生態(tài)修復(fù)資金缺口大

目前，我國礦山生態(tài)修復(fù)仍主要以財政投入和礦山企業(yè)被動投入為主，投資渠道較為單一，修復(fù)資金嚴(yán)重不足。礦山生態(tài)修復(fù)工程體量大、周期長、資金投入高，部分礦山企業(yè)無力承擔(dān)修復(fù)成本，或者為了追求經(jīng)濟(jì)效益對礦山生態(tài)修復(fù)存在很大的抵觸情緒，政府還未建立起完善的“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”的制度體系，事中事后監(jiān)管不足導(dǎo)致礦山企業(yè)生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任落實(shí)不到位。而歷史遺留礦山難以找到責(zé)任人，主要依靠政府財政撥款，但在“放管服”改革和為企業(yè)減負(fù)的大背景下，政府財政收入減少，無力投入礦山生態(tài)修復(fù)工作，部分資源枯竭型城市在治理歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)任務(wù)時，存在“等、靠、要”思想。同時，礦山生態(tài)修復(fù)多元化投入機(jī)制尚不完善，社會資本投入較少。礦山生態(tài)修復(fù)資金投入大、項(xiàng)目周期長、資金風(fēng)險較高；加之缺乏有效的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)途徑等激勵社會資本投入的政策，礦山生態(tài)修復(fù)的不確定性較高，社會資本投入積極性不高。

1.4 礦山生態(tài)修復(fù)科技支撐能力不強(qiáng)

礦山生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對科技支撐能力尤其是監(jiān)測監(jiān)管能力具有較高的要求。動態(tài)監(jiān)測有助于摸清礦山生態(tài)環(huán)境底數(shù)，確保信息獲取的真實(shí)性、科學(xué)性、精細(xì)化，為調(diào)查評價和科學(xué)決策提供依據(jù)。強(qiáng)化對“二合一”方案執(zhí)行的監(jiān)管，有助于督促礦山企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。但礦山生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管工作任務(wù)量大、技術(shù)難度大，專業(yè)技術(shù)力量缺乏，科技服務(wù)平臺和服務(wù)體系不健全，部門間信息共享機(jī)制尚未建立，支撐礦山生態(tài)修復(fù)的調(diào)查、評價、監(jiān)測、監(jiān)管能力亟待提高。當(dāng)前，我國礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)正在從簡單的物理化學(xué)技術(shù)向二次擾動更少、恢復(fù)效果更好的生物技術(shù)轉(zhuǎn)變，修復(fù)實(shí)施也從先破壞后修復(fù)向邊開采邊修復(fù)轉(zhuǎn)變。但是，在礦山生態(tài)修復(fù)理論研究、新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等方面還比較欠缺，理論研究、工程應(yīng)用、管理實(shí)踐之間存在一定程度的脫節(jié)現(xiàn)象，如礦山生態(tài)修復(fù)恢復(fù)力理論、人工與自然恢復(fù)策略及其適用性、含水層修復(fù)、生物多樣性恢復(fù)技術(shù)等還有待加強(qiáng)研究。

二、礦山生態(tài)修復(fù)利益相關(guān)者分析

礦山生態(tài)修復(fù)利益相關(guān)者是指參與或影響礦山生態(tài)修復(fù)決策的個人和組織，可直接或間接納入決策進(jìn)程，通常包括政府、礦山企業(yè)、當(dāng)?shù)孛癖?、社會投資者、金融機(jī)構(gòu)等。

2.1 利益相關(guān)者構(gòu)成

1) 地方政府。在礦山生態(tài)修復(fù)過程中，地方政府扮演著極其重要的角色。地方政府既是礦山生態(tài)修復(fù)國家政策的執(zhí)行者，也是礦山生態(tài)修復(fù)工程的決策者和監(jiān)督者。地方政府通過編制礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、實(shí)施適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管、將地方利益相關(guān)者納入相關(guān)決策過程以及支持礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目融資等支持礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施。

2) 礦山企業(yè)。礦山企業(yè)是礦產(chǎn)資源的開發(fā)主體，也是礦山生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的責(zé)任主體。礦山企業(yè)應(yīng)該在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中樹立源頭保護(hù)的意識，盡可能避免或減少采礦活動對礦山生態(tài)系統(tǒng)的不良影響，保護(hù)和節(jié)約礦產(chǎn)資源，對不可避免的破壞進(jìn)行生態(tài)修復(fù)或貨幣補(bǔ)償。

3) 當(dāng)?shù)孛癖?。?dāng)?shù)孛癖娂淳幼≡谕恋厣系娜?，包括?dāng)?shù)剞r(nóng)民個人、農(nóng)民協(xié)會或集體、社區(qū)居民等。當(dāng)?shù)孛癖娛峭恋氐氖褂谜撸彩墙?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和良好生態(tài)環(huán)境的直接受益者。土地是農(nóng)民生活的地方，也是農(nóng)民的耕作對象，土地質(zhì)量的好壞與農(nóng)民生活息息相關(guān)。當(dāng)?shù)孛癖娨蕾囉谥苓叿€(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)提供的調(diào)節(jié)、支持、供給和文化服務(wù)，被視為礦山生態(tài)修復(fù)的主要利益相關(guān)者。

4) 社會投資者。目前，我國礦山生態(tài)修復(fù)主要投資者為政府和礦山企業(yè)，也有一些社會投資者參與其中。未來的發(fā)展趨勢是吸引更多的社會投資者參與到礦山生態(tài)修復(fù)中來，這些社會投資者包括以盈利為主要目的的傳統(tǒng)投資者、以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要目的的保護(hù)投資者、以促進(jìn)社會發(fā)展為主要目的的慈善投資者以及混合投資者。

5) 金融機(jī)構(gòu)。以銀行、證券公司、保險公司為主的金融機(jī)構(gòu)，為礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施主體提供了貸款、股權(quán)、債券等豐富的融資工具，為礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險提供了擔(dān)保。

6) 科研院所?？蒲性核闹饕饔靡环矫媸茄邪l(fā)礦山生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵技術(shù)，總結(jié)礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為礦山生態(tài)修復(fù)決策部署和工程實(shí)施提供支撐；另一方面由于教育和培訓(xùn)是促進(jìn)社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的一個關(guān)鍵成功因素，科研院所應(yīng)重點(diǎn)為礦山生態(tài)修復(fù)培養(yǎng)技術(shù)人才、管理人才、投資人才等各類人才，提升對礦山生態(tài)修復(fù)的認(rèn)知水平，促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)-學(xué)-研一體化發(fā)展。

2.2 主要利益相關(guān)者的動機(jī)及行為

2.2.1 地方政府的動機(jī)及行為

地方政府在礦山生態(tài)修復(fù)過程中的利益訴求主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是政治利益；另一方面是經(jīng)濟(jì)利益。在政治利益上主要表現(xiàn)為：“新增礦山恢復(fù)治理面積”作為綠色發(fā)展指標(biāo)體系之一，納入生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)，既要接受上級政府的考核，又要接受公眾的考核。為了得到上級政府的肯定和人民的口碑，地方政府會做出一系列有利于礦山生態(tài)修復(fù)的努力，為礦山生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造以下幾方面的有利環(huán)境：制定和實(shí)施有效的礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃；促進(jìn)有興趣參與礦山生態(tài)修復(fù)的相關(guān)捐助者和投資者的參與；降低礦山生態(tài)修復(fù)投資的資金風(fēng)險，提高投資者對風(fēng)險的認(rèn)知；與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)方建立有效的伙伴關(guān)系；推動礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)、典型案例、數(shù)據(jù)等知識共享。與此同時，地方政府也要追求一定的經(jīng)濟(jì)利益，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，本地居民就業(yè)水平和生活水平也會相應(yīng)提升，政府就會得到人民的支持。地方政府財政收入越高，才更有資金投入教育醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等容易出政績的地方，也更有資金投入礦山生態(tài)修復(fù)等生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容。地方官員將社會發(fā)展成效和生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效作為自己職位升遷的主要因素，地方政府就要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)修復(fù)之間做出統(tǒng)籌決策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)均衡發(fā)展。

2.2.2 礦山企業(yè)的動機(jī)及行為

礦山企業(yè)是礦業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重主體，礦山企業(yè)的發(fā)展帶動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了社會就業(yè)，但是企業(yè)尤其是民營企業(yè)的根本目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利益。礦山生態(tài)修復(fù)會給礦山企業(yè)增加很大的成本支出，企業(yè)的逐利特性決定礦山企業(yè)沒有自覺進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)的動力。缺乏社會責(zé)任心的企業(yè)，如果缺少了政府的監(jiān)管和社會的監(jiān)督，就會為了降低成本，而隨意壓占破壞土地、排放廢水廢氣，甚至不履行自己的礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任。

2.2.3 當(dāng)?shù)孛癖姷膭訖C(jī)及行為

當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及居民是礦山生態(tài)修復(fù)的主要利益相關(guān)者，但是由于受自身受教育水平和知識水平的限制，他們往往只關(guān)注自身短期的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視生態(tài)效益的長期利好。缺乏對礦山生態(tài)修復(fù)全過程參與的動機(jī)和積極性，往往只關(guān)注礦山生態(tài)修復(fù)的結(jié)果，不會主動參與礦山生態(tài)修復(fù)的決策過程。而政府為了更好地實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)，就要有針對性和精心策劃的宣傳運(yùn)動，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及居民對礦山生態(tài)恢復(fù)的重要性的認(rèn)識，促進(jìn)民眾主動參與并充分尊重他們的意見。

2.2.4 社會投資者的動機(jī)及行為

社會投資者主要分為傳統(tǒng)投資者、保護(hù)投資者、慈善投資者和混合投資者四類，他們的動機(jī)和行為各不相同。傳統(tǒng)投資者，即以工商企業(yè)為代表的價值投資者，主要動機(jī)為追逐經(jīng)濟(jì)效益，希望投資于礦山生態(tài)修復(fù)以獲得直接經(jīng)濟(jì)利益或間接收益。例如，在開展礦山生態(tài)修復(fù)活動直接獲得經(jīng)濟(jì)利益，或者為了營銷目的而履行企業(yè)社會責(zé)任，改善工作環(huán)境，提升企業(yè)形象。保護(hù)投資者，利用其資本保護(hù)或恢復(fù)特定的景觀、物種或棲息地，與傳統(tǒng)投資者相比，他們對從投資中獲得經(jīng)濟(jì)回報的興趣較低。慈善投資者的主要目標(biāo)是促進(jìn)社會發(fā)展，他們根本不期望經(jīng)濟(jì)回報，或者愿意以較低的回報率接受較高的風(fēng)險?；旌贤顿Y者的目標(biāo)是在創(chuàng)造利潤的同時解決社會或環(huán)境問題，混合投資的范圍從僅產(chǎn)生本金回報到獲得超過市場利率的財務(wù)回報。

2.2.5 金融機(jī)構(gòu)的動機(jī)及行為

金融機(jī)構(gòu)以獲得利息回報、經(jīng)濟(jì)收益為目的，為礦山企業(yè)和社會投資者提供信用貸款、股權(quán)債權(quán)服務(wù)、風(fēng)險擔(dān)保服務(wù)等。金融機(jī)構(gòu)更樂意為資金風(fēng)險低、有可預(yù)期回報的礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目提供金融服務(wù)。

2.2.6 科研院所的動機(jī)及行為

科研院所具有較高的社會責(zé)任感，促使這一群體對生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)更加關(guān)注。他們的動機(jī)是研發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、污染治理、生物修復(fù)等技術(shù)幫助礦山企業(yè)和地方政府完成礦山生態(tài)修復(fù)工作，以及為礦山生態(tài)修復(fù)培養(yǎng)和培訓(xùn)各類人才，體現(xiàn)自己的社會價值。如果有較高的產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，有政府和礦山企業(yè)提供穩(wěn)定充足的科研經(jīng)費(fèi)支持，他們會更加樂于投入礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

三、礦山生態(tài)修復(fù)利益相關(guān)者共同參與的意義

3.1 促進(jìn)參與主體多元化

當(dāng)前，我國礦山生態(tài)修復(fù)以“誰開發(fā)、誰保護(hù)”“誰破壞、誰修復(fù)”為原則，主要以政府和礦山企業(yè)為責(zé)任主體實(shí)施。較為單一的參與主體使政府既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”，還是“領(lǐng)隊(duì)和志愿者”，造成政府職能定位出現(xiàn)偏差。與澳大利亞、美國和俄羅斯等主要礦業(yè)國家對比后發(fā)現(xiàn)，在參與主體方面，澳大利亞等國家的修復(fù)主體包括聯(lián)邦政府、地方政府、NGO、礦山企業(yè)和社區(qū)民眾，參與主體多元化。在職能分配方面，澳大利亞、美國和俄羅斯均是國家和政府制定有關(guān)法律法規(guī)，而環(huán)境評估和監(jiān)督管理等職能未過度集中于政府機(jī)構(gòu)，注重社會公眾參與(表1)。綜上所述，與國外相比，我國礦山生態(tài)修復(fù)參與主體偏單一化，亟待深入“放管服”改革，創(chuàng)新監(jiān)管制度，減少政府對市場的干預(yù)，推動多元主體參與礦山生態(tài)修復(fù)。

3.2 解決修復(fù)資金不足問題

由于歷史欠賬多、修復(fù)難度大，我國礦山生態(tài)修復(fù)面臨較大的資金缺口。礦山生態(tài)修復(fù)資金以中央、省級財政投資和一些礦山企業(yè)投入為主，地方政府財政資金支撐能力薄弱，社會力量投入礦山生態(tài)修復(fù)的積極性尚未充分調(diào)動，綜合運(yùn)用市場、財稅、土地等各方面政策的機(jī)制尚不健全。加之近年來礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢低迷，礦產(chǎn)品價格較低，國家已取消礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，各級財政可用于礦山生態(tài)修復(fù)的礦產(chǎn)資源專項(xiàng)財政收入相應(yīng)大幅減少，歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工作受到嚴(yán)重的資金瓶頸約束。推進(jìn)有效的礦山生態(tài)修復(fù)必須確保穩(wěn)健的資金保障體系，結(jié)合新增耕地指標(biāo)交易、生態(tài)補(bǔ)償、殘留礦產(chǎn)資源開發(fā)、建設(shè)用地指標(biāo)獎勵、行政獎勵和考核等制度，將責(zé)任驅(qū)動型的被動生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾б骝?qū)動型的主動修復(fù)，促進(jìn)利益相關(guān)者共同參與，有利于吸引社會資本投入，解決資金不足問題。

3.3 有利于產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)

雖然每個礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目無論規(guī)模大小，都可以產(chǎn)生一些有益的結(jié)果，但許多生態(tài)恢復(fù)過程只有在流域和區(qū)域尺度上才會產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。例如，長興縣對太湖之南9 107畝的廢棄礦區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)，充分結(jié)合現(xiàn)有地形原貌和人文特色，在恢復(fù)生態(tài)的同時設(shè)計出各具特色的景觀。將廢棄的230畝礦山水坑變身為秀水生態(tài)區(qū)；將200畝生態(tài)公園打造親水型休閑游樂生態(tài)區(qū)；將1 349畝的白鶴嶺山體打造為承擔(dān)文化休閑功能的景觀公園；將老虎洞190畝的廢棄礦山水坑建設(shè)為地質(zhì)科普生態(tài)區(qū)；引入生態(tài)綠帶18 km建設(shè)健身騎行綠道；整個項(xiàng)目區(qū)各功能區(qū)通過綠帶相連，打造了集生態(tài)旅游、地學(xué)科普、文化傳承于一體的優(yōu)質(zhì)生態(tài)圈，產(chǎn)生了一定的規(guī)模效應(yīng)。多年來，礦山生態(tài)修復(fù)僅局限在礦山生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的范圍開展工作，顯然不能滿足新時期按照流域或區(qū)域進(jìn)行“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”的要求。因此，設(shè)計和實(shí)施各方共同參與的礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，能夠消除各利益相關(guān)者群體之間的障礙，使企業(yè)和投資者通過與科學(xué)家和當(dāng)?shù)孛癖姷暮献?，以高收益恢?fù)礦山生態(tài)系統(tǒng)。進(jìn)而促進(jìn)各利益相關(guān)方在長期目標(biāo)上達(dá)成一致，促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)模擴(kuò)大，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

3.4 推動礦山生態(tài)修復(fù)機(jī)制進(jìn)步

隨著新公共治理的產(chǎn)生和發(fā)展，單一主體、單一目標(biāo)、封閉管理的環(huán)境公共治理傳統(tǒng)機(jī)制逐步向多主體、多目標(biāo)、協(xié)同互動的環(huán)境公共治理新機(jī)制轉(zhuǎn)變。礦山生態(tài)修復(fù)是環(huán)境公共治理的重要組成部分，現(xiàn)有礦山生態(tài)修復(fù)機(jī)制和環(huán)境公共治理新機(jī)制對比見表2。利益相關(guān)者共同參與礦山生態(tài)修復(fù)，可以推動礦山生態(tài)修復(fù)構(gòu)建具備資金來源多元化、管理模式科學(xué)化、修復(fù)目標(biāo)系統(tǒng)化和監(jiān)督主體公眾化等特點(diǎn)的修復(fù)機(jī)制，保持礦山生態(tài)修復(fù)機(jī)制的靈活性和先進(jìn)性。

四、礦山生態(tài)修復(fù)利益相關(guān)者共同參與存在問題

4.1 利益相關(guān)者認(rèn)識不足，缺乏穩(wěn)定的伙伴關(guān)系

礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)追求經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的多贏，礦山生態(tài)修復(fù)的效果取決于利益相關(guān)方對期望和利益的認(rèn)識，以及利益相關(guān)方直接參與生態(tài)修復(fù)的程度。地方政府是礦山生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行者、決策者和監(jiān)督者，在礦山生態(tài)修復(fù)中起到?jīng)Q定性的作用。當(dāng)前，GDP仍是考核地方發(fā)展水平的重要指標(biāo)，在“保增長”“穩(wěn)增長”的要求下，礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在一定的矛盾，對礦山生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性功能認(rèn)識的不足，導(dǎo)致地方政府對投資周期長、難度大、見效慢的礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目缺乏積極性。以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)的礦山企業(yè)，由于自身生態(tài)保護(hù)意識、社會責(zé)任意識、可持續(xù)發(fā)展意識不強(qiáng)，加之生態(tài)資源所具有的公共用品屬性，往往重視經(jīng)濟(jì)而輕視生態(tài)，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來牟取自身經(jīng)濟(jì)利益。同時，礦山生態(tài)修復(fù)也可以為當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者創(chuàng)造積極的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)循環(huán)，提供短期和長期的就業(yè)機(jī)會。位于退化的礦山生態(tài)系統(tǒng)附近的社區(qū)可以通過恢復(fù)獲得諸多好處，如改善空氣、土地、水和本地物種棲息地的質(zhì)量。與當(dāng)?shù)孛癖?包括社區(qū)管理者、非營利市民團(tuán)體和專業(yè)技術(shù)人員等)合作制定生態(tài)恢復(fù)計劃可以增加社區(qū)對礦山生態(tài)修復(fù)的支持力度。但現(xiàn)階段各利益相關(guān)者對礦山生態(tài)修復(fù)的收益、風(fēng)險、共同參與意義的認(rèn)識不足，難以形成長期、穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，導(dǎo)致礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目缺乏資金和社會支持，無法及時溝通協(xié)調(diào)可能出現(xiàn)的分歧。

4.2 利益相關(guān)者追求的效益不同，難以協(xié)調(diào)一致

礦山生態(tài)修復(fù)是在地方政府主導(dǎo)下由利益相關(guān)方共同參與，以獲得公共利益為目的的系統(tǒng)工程，具有政府主導(dǎo)性、主體多元性、利益多樣性的特點(diǎn)。礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目首先要協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)利益問題，否則生態(tài)效益和社會效益也就無從談起。礦山生態(tài)修復(fù)需要利益相關(guān)者之間相互協(xié)作，但是由于各利益主體想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同，缺乏有效的協(xié)調(diào)和共同參與機(jī)制，所以難以實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)利益協(xié)調(diào)一致。作為礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的組織者和協(xié)調(diào)者，地方政府在注重短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益和政績評價的同時，也注重礦山生態(tài)修復(fù)對生態(tài)保護(hù)、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)作用，期待獲得生態(tài)-社會-經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。礦山企業(yè)和傳統(tǒng)投資者都以盈利為目的，環(huán)境保護(hù)組織更注重生態(tài)效益，慈善投資者更注重社會效益，當(dāng)?shù)孛癖娛紫汝P(guān)注的是生計問題，期望從礦山生態(tài)修復(fù)中獲得就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)收入，其次才是生態(tài)環(huán)境不受破壞以及參與決策權(quán)益得到保障。利益協(xié)調(diào)問題是礦山生態(tài)修復(fù)中的關(guān)鍵問題，地方政府、礦山企業(yè)等處于主導(dǎo)地位的利益相關(guān)者通常會利用自身所具有的能力保障自身利益，而當(dāng)?shù)孛癖妱t相對處于弱勢地位，往往無法得到預(yù)期收益。只有協(xié)調(diào)地方政府、礦山企業(yè)、當(dāng)?shù)孛癖姷群诵睦嫦嚓P(guān)者的利益，使各方都能得到公正平等地對待，才能確保礦山生態(tài)修復(fù)順利進(jìn)行。在礦山生態(tài)修復(fù)利益分配過程中，如何在各利益相關(guān)者之間取得平衡，是一項(xiàng)較為困難的任務(wù)。

三是穩(wěn)步開展健康河湖創(chuàng)建活動。統(tǒng)籌規(guī)劃分階段工作目標(biāo)和創(chuàng)建重點(diǎn)，突出河湖生態(tài)功能建設(shè)，強(qiáng)化河湖水域岸線管控，實(shí)施河湖生態(tài)健康修復(fù)提升工程，加快推進(jìn)退漁還水、退田還水、控源截污、生態(tài)修復(fù)等綜合治理措施，實(shí)現(xiàn)河流河道不脫流、水質(zhì)不下降、岸線不萎縮、功能不衰減“四不”目標(biāo)，湖泊保面（容）積、保水質(zhì)、保功能、保生態(tài)、?？沙掷m(xù)利用的“五?！蹦繕?biāo)，在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步改善提升，確保健康河湖建設(shè)取得實(shí)效。

4.3 缺乏考核激勵措施，參與積極性不高

礦山生態(tài)修復(fù)周期長、資金投入大、不確定性高，且對專業(yè)知識要求較高，缺乏考核激勵措施，導(dǎo)致各利益相關(guān)者參與積極性不高。對地方政府而言，礦山生態(tài)修復(fù)需要的財政資金較大，且不容易見到效果、產(chǎn)生政績，同時缺乏考核激勵措施，地方政府更愿意將有限的財政投入到面子工程上。對礦山企業(yè)而言，缺少盤活存量空間資源、變廢為寶的礦山生態(tài)修復(fù)利用一體化政策，以及損毀礦山變?yōu)榫G水青山、綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山的轉(zhuǎn)化路徑不暢通，導(dǎo)致礦山企業(yè)也只是被動地完成礦山生態(tài)修復(fù)短期任務(wù)，不注重長期效果。對于社會資本來說，礦山生態(tài)修復(fù)前期資金需求大、資金占用周期長、資金風(fēng)險高，缺乏明確的收益機(jī)制和退出機(jī)制，導(dǎo)致社會資本持觀望態(tài)度。對當(dāng)?shù)孛癖妬碚f，在礦山生態(tài)修復(fù)方面的知識欠缺、能力欠缺，使得當(dāng)?shù)孛癖娕c地方政府、礦山企業(yè)之間存在信息不對稱，影響了溝通協(xié)調(diào)的有效性。且我國只有公眾參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的原則性規(guī)范，缺少健全的參與機(jī)制與具體的操作流程，缺少利益化的激勵機(jī)制，社會公眾參與礦山生態(tài)修復(fù)的積極性不高。

4.4 參與性監(jiān)測監(jiān)督不足，缺乏適應(yīng)性管理

礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)測對于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，監(jiān)測應(yīng)貫穿于礦山生態(tài)修復(fù)全過程。參與式生態(tài)監(jiān)測使利益相關(guān)方參與收集和分析礦山生態(tài)修復(fù)活動的數(shù)據(jù)，能夠及時解決利益相關(guān)者的問題和需求。而由各利益相關(guān)方共同參與的長期監(jiān)測是適應(yīng)性管理的基礎(chǔ)。公眾參與應(yīng)貫穿于礦山生態(tài)修復(fù)始終，內(nèi)容包括礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、修復(fù)模式、修復(fù)措施、本地物種選擇、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)目標(biāo)等，主要包括四個環(huán)節(jié)：一是在礦山開采前，礦山生態(tài)修復(fù)方案必須進(jìn)行公眾參與調(diào)查，廣泛征求吸收利益相關(guān)者的意見；二是在礦山開采過程中，利益相關(guān)者可以依程序查看相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)，對礦山企業(yè)礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督舉報；三是利益相關(guān)者代表參與礦山生態(tài)修復(fù)的驗(yàn)收工作；四是利益相關(guān)者參與礦山生態(tài)修復(fù)后期成效監(jiān)測，保證修復(fù)后的礦山生態(tài)系統(tǒng)長期穩(wěn)定。但是，由于地方政府監(jiān)測投入不足、礦山企業(yè)缺乏責(zé)任意識而被動投入監(jiān)測、當(dāng)?shù)孛癖娙狈ΡO(jiān)督礦山生態(tài)修復(fù)的知識和動力、公眾參與渠道不暢通，導(dǎo)致礦山生態(tài)修復(fù)的參與性監(jiān)測和監(jiān)督不足，缺乏適應(yīng)性管理，不能適時調(diào)整礦山生態(tài)修復(fù)方案，降低了礦山生態(tài)修復(fù)成效。

五、礦山生態(tài)修復(fù)利益相關(guān)者共同參與的建議

5.1 建立長期穩(wěn)定的利益相關(guān)者聯(lián)盟

建立由地方政府主導(dǎo)，礦山企業(yè)、社會投資者、研究機(jī)構(gòu)、民間社會組織和當(dāng)?shù)孛癖姽餐M成的利益相關(guān)者聯(lián)盟。利益相關(guān)者聯(lián)盟應(yīng)以礦山生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)為目的，使用簡單明確的溝通模式，形成具有明確修復(fù)成效(數(shù)量、質(zhì)量、效益)的長期承諾。利益相關(guān)方應(yīng)培養(yǎng)主人翁意識和能力，共同參與確定礦山生態(tài)修復(fù)愿景、礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)以及礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施和監(jiān)測的方法。應(yīng)通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)對礦山生態(tài)修復(fù)成功案例的宣傳交流，提高利益相關(guān)者對礦山生態(tài)修復(fù)成本與收益的認(rèn)識，在利益相關(guān)者之間建立定期溝通、協(xié)調(diào)的信任機(jī)制，推動建立長期穩(wěn)定的利益相關(guān)者聯(lián)盟。

5.2 協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的利益訴求

只有充分考慮各利益相關(guān)者在礦山生態(tài)修復(fù)中的利益訴求，才能促使他們在修復(fù)中發(fā)揮作用。項(xiàng)目管理者在礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的初始規(guī)劃階段，就要與所有主要利益相關(guān)方(包括土地所有者或管理者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)方等)進(jìn)行有意義的、知情的參與互動，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的訴求，并在整個項(xiàng)目生命周期內(nèi)持續(xù)進(jìn)行。各利益相關(guān)者應(yīng)主動調(diào)整自身的行為和意識觀念，協(xié)調(diào)自身利益與其他主體利益的沖突，共同參與到礦山生態(tài)修復(fù)中，實(shí)現(xiàn)合作的長久性。

5.3 采取不同的考核激勵措施

采取不同的考核激勵措施，提高各利益相關(guān)者的積極性。加強(qiáng)地方政府生態(tài)保護(hù)修復(fù)效益考核，改變其以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的政績觀，提高其進(jìn)行歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)的積極性。對礦山企業(yè)，要按照其綠色礦山建設(shè)和礦山生態(tài)修復(fù)情況，給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼獎勵或者罰款、加入黑名單等處罰，督促其履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)。對當(dāng)?shù)孛癖?，?yīng)給予物質(zhì)和精神上的獎勵，鼓勵更多的當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c到礦山生態(tài)修復(fù)中。尤其要明確收益途徑及分配方式，充分發(fā)揮私營部門在礦山生態(tài)修復(fù)的以下作用：①進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)投資，提高土地利用效率和礦山生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)的恢復(fù)力，減少或減輕環(huán)境風(fēng)險；②對可持續(xù)土地利用管理的研究和開發(fā)進(jìn)行投資；③建立信息共享機(jī)制，重點(diǎn)是可持續(xù)土地使用管理和生態(tài)產(chǎn)品價值服務(wù)。

5.4 建立參與性監(jiān)測監(jiān)督和適應(yīng)性管理機(jī)制

在礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)加強(qiáng)參與性監(jiān)測和監(jiān)督。盡可能邀請利益相關(guān)方和當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c到項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)測中，并對當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行培訓(xùn)，以提供長期的監(jiān)測監(jiān)督服務(wù)。項(xiàng)目工作人員定期與主要利益相關(guān)方溝通礦山生態(tài)恢復(fù)計劃，以使利益相關(guān)方能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行評估并提供適應(yīng)性管理建議。根據(jù)生態(tài)恢復(fù)監(jiān)測結(jié)果和利益相關(guān)者建議，采用適應(yīng)性管理，以保證礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目不會對任何自然資源造成進(jìn)一步的損害，包括物理損壞(如掩埋表土、踐踏植被等)，化學(xué)污染(如過度施肥、農(nóng)藥泄漏等)或生物多樣性破壞(如外來物種入侵等)。適應(yīng)性管理的關(guān)鍵步驟應(yīng)包括：①根據(jù)利益相關(guān)者的知識狀況準(zhǔn)備一種或多個替代方案；②實(shí)施參與性監(jiān)測，以了解礦山生態(tài)修復(fù)行動的影響；③利用監(jiān)測結(jié)果更新知識和調(diào)整礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)踐。