摘要：生態(tài)文明建設是推進我國現(xiàn)代化建設的重要步驟，其建設有利于改善環(huán)境和促進全面建設小康社會。近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但卻忽視了環(huán)境的改善，小城鎮(zhèn)的垃圾問題越來越嚴重，所謂的“垃圾圍城”就是在此背景下產(chǎn)生的。垃圾不僅破壞生態(tài)環(huán)境，還增加疫情、疾病的傳播風險，危害人體健康，從而制約現(xiàn)代化建設，城市生活垃圾的優(yōu)化處理, 關系著一個城市的和諧健康發(fā)展, 影響著我國的城市化進程。本文就是以此為切入點，通過“綜述”國內各方觀點，借鑒國外經(jīng)驗，從而摸索出適合我國目前的垃圾處理模式。

我國是一個人口大國，由于多方面的原因，我國的經(jīng)濟文化水平普遍落后于發(fā)達國家，尤其在小城鎮(zhèn)表現(xiàn)的尤為明顯，而小城鎮(zhèn)中較為嚴重的問題就是其垃圾處理問題。我國處理城市垃圾的傳統(tǒng)作法是由政府補貼 , 通過環(huán)衛(wèi)部門進行垃圾收運和處置。顯然 , 在當前情況下,這種作法具有明顯的弊端, 無法解決日益嚴重的小城市垃圾問題,必須另辟徑。可喜的是國內的一部分學者開始關注小城鎮(zhèn)垃圾處理模式的研究，在這方面主要開展了以下研究。

一.關于農(nóng)村小城鎮(zhèn)垃圾處理的理論模型

目前在小城鎮(zhèn)垃圾處理方面，學者普遍接受了民營化理論，即“更多的依靠民間機構，更少的依賴政府來滿足公眾的需求”。所以產(chǎn)生了許多以民營化理論或者市場化為核心的理論模式。城市生活垃圾處理的有效供給依靠市場化、社會化的多元主體來實現(xiàn)，在公共服務多元主體供給中，政府職能的重新定位是實現(xiàn)政府改革和轉型的關鍵。

宏觀來看，當前學者們共提出兩大主流觀點，一是“公私合作”，包括：BOT、服務合同、特許經(jīng)營;二是“多元供給模型”。對于前者有學者主張BOT模式。“BOT(Build-Operate-Transfer)模式是指項目所在授權項目主辦人或為項目專門成立的項目公司特許經(jīng)營權，讓其負責該項目的融資、設計、建造、運營和維護，在規(guī)定的特許期內出售項目產(chǎn)品/服務，以償還債務，回收投資并獲得合理的回報。特許期滿后，將項目按規(guī)定的要求買免費移交給政府”。該模式充分發(fā)揮了政府和市場的作用，同時利用了市場的資金和技術優(yōu)勢和政府的號召力。以及在此基礎上演變出的BOO和BBO模式。事實上，這幾種模式其本質都是相似的。

除了BOT模式外，還有學者提出了服務合同，這主要針對于擁有垃圾處理設施的農(nóng)村和小城鎮(zhèn)?！爸刚块T將已建的垃圾處理設施的經(jīng)營權在規(guī)定年限內讓與非政府部門, 該設施的經(jīng)營成本和一切費用按合同規(guī)定由政府部門支付, 非政府部門只負責運行、維修和服務以及規(guī)定的垃圾處理效果”。這種模式如哥倫比亞特區(qū)的實踐以及我國大連市也擁有服務合同的傾向。

也有學者針對于此提出特許經(jīng)營一說，但是目前我國還缺乏相關的成熟的理論體系和具體的實踐效果，在此就簡單提說。還有就是與BOT模式往往結合在一起使用的合資公司模式，即政府與非政府機構共同出資控股某一垃圾處理公司，從而發(fā)揮兩者的優(yōu)勢。

從這里可以看出前幾種理論有其內在的邏輯性，都屬于“公私合作”型，這幾種理論是有其必要性的。主張“公私合作”的學者認為“目前垃圾處理項目面臨的資金困難，政府管理，缺乏競爭力，運營管理效率低下，沒有綜合考慮城市生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理是上述理論實施的迫切必要性;再者，垃圾綜合處理項目的投資與回收方式符合利用 BOT 融資模式的要求，其次，從國外經(jīng)驗來看，一般采用BOT方式或TOT、BT、BOO、等BOT變形方式來建設運營垃圾處理項目，再次，BOT 項目操作的方式日趨規(guī)范化，使信息的透明度，決策的科學性、公平性有了顯著提高，增強了對BOT垃圾處理項目直接投資者和經(jīng)營者以及貸款銀行的吸引力，這是其可能性”。但是也要看到非政府組織也是會是失靈的，必須加強政府的監(jiān)管，并不能放任其自流。

另外一部分理論依然是圍繞市場為主題進行理論建構，這些學者提出了“基于多元供給模型與市場機制構建的新模式”。該模式突破了BOT模式的單一市場化模式，主張?zhí)峁┲黧w的多元化，并提出了進行市場秩序的建構，并且這種模式已在部分地區(qū)的小城鎮(zhèn)實施了，像北京市。

該理論較好的協(xié)調了政府、市場、社會三者的關系，認為“政府角色應當作為公共產(chǎn)品供給機制的建設者擇優(yōu)者和監(jiān)管者而不是直接生產(chǎn)者和直接提供者”。市場化的目的不是取締政府提供服務，而是將競爭機制引入各種提供服務的主體中。同時，學者也提出“城市生活垃圾處理的有效供給依靠市場化社會化的多元主體來實現(xiàn)在公共服務多元主體供給中政府職能的重新定位是實現(xiàn)政府改革和轉型的關鍵”。

二.關于農(nóng)村小城鎮(zhèn)垃圾處理方法的研究

(一)關于服務的提供

在垃圾處理研究中，關于服務提供問題，學者們提出了不同的觀點?；贐OT模式的學者提出垃圾處理的運作應該是這種模式：“項目確定、項目招標和投標、成立項目公司、合同談判和簽訂、項目建設、項目運營和項目移交等七個階段”。從這里也可以看出，這些學者是嚴格按照BOT模式或者其演化形式進行模式運作的。

還有部分提出服務合同和特許經(jīng)營的理論模式的學者，他們的理論往往是BOT中的一部分，其做法與BOT模式無較大出入。像特許經(jīng)營的做法學者就提出：“將某地區(qū)垃圾處理事宜完全授予非政府部門 , 非政府部門直接通過向服務對象收取排污費實現(xiàn)其投資回收和各種成本費用 , 政府部門的作用是制訂垃圾處理標準、規(guī)定收費標準和監(jiān)督非政府部門對垃圾的處理效果”。

前文提到的一些學者主張“基于多元供給模型與市場機制構建的新模式”。該模式注重市場秩序的重建，主張“建立一個持續(xù)有效的城市生活垃圾處理的市場機制供給模式以價格購買服務而非政府包辦的市場模式”。所以其理論的具體運行措施可以說是對市場的大換血。例如，該學者就指出要實現(xiàn)垃圾有效處理必須要“清除市場失靈的障礙、政府角色轉換、實施市場準入和退出制度、價格、財政、稅收政策的綜合利用等措施”?？梢钥闯鲈摾碚摷扔袑τ凇肮胶献鳌钡睦^承，同時也有所突破。

(二)關于服務的付費

小城鎮(zhèn)垃圾處理的難點除了集體行動困難外，另外就是如何收費的問題以及如何確定向誰收費。如果由政府來提供是不會牽涉到這個問題的，但是我們不能因噎廢食，畢竟市場化或者民營化在現(xiàn)實中和理論中都得到了證實是很有效率的。學者們就這個問題提出了以下觀點。

較多的學者都提出了“污染者付費”的原則，即向居民和單位收取垃圾排污費并支付給垃圾處理廠。這實際是一個“正外部性”的問題，針對這一原則，學者們提出“需要盡快完善征收垃圾處置費政策和管理制度要逐步由定額收費過度到計量收費使之成為既能補充經(jīng)費不足又能促進垃圾減量提高資源利用率的一項重要經(jīng)濟措施”。

此外，還有學者根據(jù)國外經(jīng)驗提出“PAYT(pay—as—you—throw)制度”。這是一種計量收費制度, 即根據(jù)居民產(chǎn)生垃圾的多少及分類程度收取一定的垃圾處理費。具體就是城鎮(zhèn)居民的垃圾袋必須貼上專用的標簽，并且每個垃圾袋的容量是一定的，垃圾處理公司根據(jù)用戶的垃圾量收取費用，這種方式美國部分州已在實施。德國的經(jīng)驗是將計量收費和固定收費結合起來，因為單純的計量收費對于高密度公寓來說，每個家庭的垃圾量不好區(qū)分。更有創(chuàng)新意識的是新加坡的收費方式，新加坡將垃圾處理費用包含在水電等費用中，從而避免了居民不支付的情況，已經(jīng)包含有“水消費系數(shù)法”的影子了。

一部分學者提出“水消費系數(shù)法”?！巴ㄟ^調查研究與統(tǒng)計分析找出不同垃圾產(chǎn)生源 ( 即不同水消費群體)垃圾排放量與其水消費量之間的折算系數(shù)。因此,只要知道用水量,就可立即換算出相應的垃圾產(chǎn)生量;再乘上收費標準 (或單位垃圾處理費),就知道用戶應交納的數(shù)額。簡而言之,利用供水系統(tǒng)的收費平臺收繳垃圾處理費—只需將各組的折算系數(shù)輸人水費收繳程序中,即可按月分類收繳垃圾處理費” ?。該理論是借鑒了新加坡的實踐模式，以間接的方式獲取垃圾量，因而在本質上它屬于“計量收費”，更重要的是“它同時解決了垃圾“計量”和處理費“征收”兩個環(huán)節(jié)的難題”。該方法杜絕了人為操作的空間，充分利用了辦公自動化系統(tǒng)，并從技術的角度保證了“排污者收費”。

三. 關于模式的可行性的研究

從上面的論述可以看出學者們提出了以下幾種垃圾處理模式：BOT模式、服務合同、特許經(jīng)營、基于多元供給模型與市場機制構建的新模式等，收費方式有：“污染者付費”、計量收費、“水消費系數(shù)法”。學者們對于這幾種模式的可行性進行了研究。

支持BOT模式的一部分學者認為該模式：“在充分利用私人資金，減少政府財政預算壓力、轉移項目風險，減少政府的風險分擔、學習先進技術和管理經(jīng)驗、提供優(yōu)質的產(chǎn)品和服務、帶動項目開發(fā)商的產(chǎn)品特別是大工業(yè)成套設備的出口，開拓產(chǎn)品市場方面從理論和實踐兩方面都是可行的”。支持BOT模式的另外一部分學者認為“該模式能夠有效彌補垃圾處理資金缺口、引進競爭機制，可以實現(xiàn)政府對局面的掌控”。至于服務合同、特許經(jīng)營等BOT的變形體就不用多說。至于這些原因，眾多的國內外學者在民營化的理論中進行過詳盡的論述。

另外的主張多元供給模型與市場機制構建的新模式的學者以市場秩序的建構為切入點認為“在多元模型下政府角色是作為公共產(chǎn)品供給機制的建設者、擇優(yōu)者和監(jiān)管者，而不是直接生產(chǎn)者和直接提供者，輔之以法律法規(guī)和財政政策，以價格購買服務形式，通過多元化主體的適度競爭，最終可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，優(yōu)化供給”。對于該模式關鍵在于秩序的提供和主體的選擇。

至于“污染者付費”、計量收費這些方式，多是學者以實證研究和案例研究為基礎，而且這些方式已經(jīng)在現(xiàn)實中實施了，其可行性是不言自明。

另外的學者對于“水消費系數(shù)法”模式，他們認為其可行性體現(xiàn)在以下幾點：“可以簡化和規(guī)范了計費方式與征收過程,操作方便、收費機制穩(wěn)定、可靠、收費過程公開、公正、公平”。我們也可以看到，我國的辦公的自動化程度也越來越高并且普及面也越來越廣，這種方式也是有很大的發(fā)展空間。

四.問題與展望

從上面的論述中我們可以看到，幾乎所有的學者都拋棄了傳統(tǒng)的由政府補貼 , 通過環(huán)衛(wèi)部門進行垃圾收運和處置這種做法。以市場為核心已經(jīng)成為了一種趨向，政府的單一、靜態(tài)化的治理已經(jīng)不能適應動態(tài)化的治理客體了。學者們主張以市場和社會作為主體，并且突破以往的“免費模式”，實現(xiàn)“誰享受服務，誰承擔費用”，在這些方面，這些學者的理論做出了巨大的貢獻。

同時一部分學者也辯證的看到所提模式的不足并提出了改進措施。如支持BOT模式的學者認為：“相關法律規(guī)范不健全、缺乏相應的標準體系, 科學合理的定價難度很大、授權主體不明確、項目配套設施和規(guī)劃設計不到位”。這些學者也提出了相應的改進措施：“建立健全相關法規(guī)、穩(wěn)定政策體系、切實加強政府信用觀念和提高投資者素質、建立健全標準體系”。另外的學者也就這些問題提出自己的觀點，如：“制定市場準入制度、及時轉變政府職能、第三方咨詢機構的介入”。

另外也要看到集體行動也是垃圾處理中的困境，因為“集體中的個人只基本上只關心其自身的福利”。

所以綜上來看，垃圾處理的模式除了單純的運行制度的設計，還應該考慮到人的理念的改變以及如何協(xié)調個人和集體的利益關系，因為理念的改變往往意味著執(zhí)行力的改變，改革也是如此。所以，上述理論的研究還缺乏公民理念如何提升的研究，垃圾處理的模式設計不僅應該著眼于運行制度的設計，還應該著眼于改變人理念。