2 存在問題分析

　　盡管上述法規(guī)體系、制度的建立，對改善我國鍋爐壓力容器壓力管道等特種設備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著一些亟待解決的問題和需要完善的內(nèi)容。

　　2.1 監(jiān)察制度缺少專門法律的支撐

　　與國際上情況相比，我國的鍋爐壓力容器等特種設備法規(guī)體系中在法律層次上存在差距。

　　鑒于鍋爐壓力容器等特種設備具有危險性的特點，國際上一些發(fā)達的國家對特種設備的管理有專門的法律。而我國的特種設備法規(guī)體系中目前還沒有專門的法律文本或明確的法律條款。

　　根據(jù)國務院三定方案，對于特種設備的監(jiān)察管理，增加了壓力管道、電梯、起重機械、廠內(nèi)機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設施、防爆電器等方面的內(nèi)容，而對這些設備安全監(jiān)察制度的建立，則缺少法律、法規(guī)的支撐。由于監(jiān)察內(nèi)容發(fā)生了變化，有必要制定一部專門的法律進行規(guī)范和調(diào)整。

　　2.2 現(xiàn)行的《暫行條例》已不適應新的管理體制和經(jīng)濟環(huán)境

　　《暫行條例》是1982年頒發(fā)的，至今已實施了18年，《暫行條例》頒發(fā)后已經(jīng)歷了四次機構(gòu)調(diào)整，主體關(guān)系已發(fā)生了變化；有必要通過立法，明確各方面的法律責任。

　　由于目前經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，《暫行條例》有些內(nèi)容已不適應新的經(jīng)濟體制，對于特種設備事故的處理、處罰措施缺少明確的規(guī)定。

2.3 部門規(guī)章不健全

　　作為法規(guī)體系重要組成部分的“部門規(guī)章”內(nèi)容不健全，目前，除了《鍋爐壓力容器壓力管道設備事故處理規(guī)定》（1997年7月18日勞動部令第8號發(fā)布）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定》（2000年6月15日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號發(fā)布）、《特種設備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（2000年6月29日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號發(fā)布）以外，其他承壓與特種設備監(jiān)察管理規(guī)定、辦法，都不是以“部門規(guī)章”形式由部門首長簽署命令予以公布，而是以“部門文件”形式發(fā)出的。

2.4 標準體系不完整

　　與國際標準和國外先進國家的標準相比，我國的鍋爐壓力容器標準體系尚不完整，目前還沒有將鍋爐和壓力容器納入同一標準體系，因此存在鍋爐相關(guān)標準和壓力容器相關(guān)標準（如相關(guān)的材料標準、焊接工藝評定標準及無損檢測標準）不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。

　　2.5 亟待明確規(guī)章及規(guī)范性文件的主體關(guān)系

　　現(xiàn)行的規(guī)章及規(guī)范性文件多數(shù)是在1998年政府機構(gòu)改革前制定的，這些文件的執(zhí)行主體大多是勞動行政部門，機構(gòu)改革、職能調(diào)整后，主體關(guān)系發(fā)生了變化，應對這些規(guī)章及規(guī)范性文件進行修改，明確各方面的主體關(guān)系。

　　3 立法探討

　　在鍋爐壓力容器等特種設備立法方面，完善的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)層次應該是：“法律----行政法規(guī)----部門規(guī)章及規(guī)范性文件----相關(guān)標準及技術(shù)規(guī)定、要求”四個層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。

　　3.1 立法的可能性

　　關(guān)于法律的確立。在今年三月份召開的九屆人大三次會議上，有近200名人大代表提出了6項關(guān)于制定《特種設備安全法》的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設備具有發(fā)生事故、造成社會生產(chǎn)和國民經(jīng)濟遭受破壞人民生命財產(chǎn)蒙受損失的危險，人大代表們提議制定《中華人民共和國特種設備安全法》，以便強化政府對特種設備的監(jiān)察和管理，確定安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督職能，規(guī)范鍋爐壓力容器等特種設備的設計、制造、安裝、使用、檢驗、修理、改造及進出口等環(huán)節(jié)的行為，明確各方面的責任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發(fā)生、達到降低事故率的目的，有效地保護國家和人民的財產(chǎn)和生命安全，更好地體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。

　　人大代表能夠提出關(guān)于特種設備立法的議案，說明對這類設備安全監(jiān)察工作的重要性得到認可，也說明社會各界對特種設備安全法制的要求日益增強，渴望盡快有一部專門法律進行規(guī)范和調(diào)整。特種設備的立法能夠取得社會各方面的支持。相信這一點將會引起有關(guān)部門的重視。

　　《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)，《暫行條例》的執(zhí)行對改善我國鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設備的立法打下了良好的基礎。

　　特種設備的立法，具有廣泛的國際基礎和較好的立法環(huán)境，有可借鑒的成功經(jīng)驗和基本內(nèi)容；另一方面，完善立法，建立法規(guī)制度，是加入WTO的要求，使特種設備的質(zhì)量監(jiān)督和安全監(jiān)察工作與國際接軌，符合國際慣例。

　　因此，應該繼續(xù)努力爭取設立《特種設備安全法》。

　　3.2 修訂《暫行條例》

　　應該盡快對《暫行條例》內(nèi)容進行全面修訂，使之符合市場經(jīng)濟體制的要求；按照機構(gòu)改革三定方案，明確的執(zhí)法主體關(guān)系及各方面的責任；增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監(jiān)察內(nèi)容；增加進出口的有關(guān)內(nèi)容；增加有關(guān)罰則。

　　3.3 制定《特種設備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》

　　根據(jù)國務院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹《特種設備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》，加強對電梯、起重機械、廠內(nèi)機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設施、防爆電器等的監(jiān)督管理，俟條件成熟，制定《特種設備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》，并完善配套的行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)程和國家標準。

　　3.4 進一步完善依法行政的規(guī)章制度

　　按照《立法法》第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關(guān)規(guī)定，國務院各部、委、署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章應當經(jīng)部務會議或局務會議決定并由部門首長簽署命令予以公布。部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。在公報上刊登的文本為標準文本。

　　按照《行政處罰法》第十二條規(guī)定：國務院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

　　尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規(guī)定。

　　國務院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。

　　根據(jù)上述規(guī)定，應進一步完善依法行政的規(guī)章制度，凡涉及行政執(zhí)法、行政處罰以及行政管理性內(nèi)容較突出的鍋爐壓力容器等特種設備安全監(jiān)察規(guī)定、辦法，均應以“部門規(guī)章”的形式予以公布。而對于目前已經(jīng)有的、以“部門文件”形式下發(fā)的監(jiān)察規(guī)定、辦法，應盡快予以修訂和完善，并進行分類，屬于“部門規(guī)章”的規(guī)定、辦法，應按《立法法》的規(guī)定予以公布。

　　此外，在法規(guī)體系的“部門規(guī)章及規(guī)范性文件”層次中擬增加有關(guān)的內(nèi)容，諸如：《安全監(jiān)察行政執(zhí)法若干規(guī)定》、《安全監(jiān)察人員管理辦法》、《檢驗機構(gòu)管理辦法》、《鍋爐制造資格管理辦法》、《鍋爐安裝監(jiān)督管理規(guī)定》、《壓力管道使用登記管理辦法》、《液化氣體鐵路罐車安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安裝監(jiān)督檢驗規(guī)則》、《在用壓力管道檢驗規(guī)程》、《鍋爐壓力容器壓力管道安全閥校驗規(guī)則》等等。

　　3.5 建立統(tǒng)一的鍋爐壓力容器標準體系

　　考慮與國際接軌，適應國際大趨勢，認為應該積極靠攏國際標準。逐步建立或形成相對一致的鍋爐壓力容器標準體系。對一些相關(guān)的標準，如有關(guān)材料標準、焊接工藝評定標準和無損檢測標準應該盡快協(xié)調(diào)一致。