玩忽職守罪是瀆職罪中的一種。瀆職罪包括濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪，以及法律中明確規(guī)定的徇私舞弊行為中的一些徇私舞弊罪。目前安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪屬于刑法規(guī)定的一般瀆職罪，并沒有按照特殊瀆職罪對待。因此，對安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪認(rèn)定和追究的依據(jù)是《刑法》和有關(guān)一般瀆職罪的若干司法解釋，比如最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》。但是，最高人民法院、最高人民檢察院也專門針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的情況做出了幾個(gè)審理危害生產(chǎn)安全刑事案件的司法解釋，比如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》、《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于依法加強(qiáng)對涉嫌犯罪的非法生產(chǎn)經(jīng)營煙花爆竹行為刑事責(zé)任追究的通知》等，其中也有不少安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪方面的解釋性規(guī)定。

安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的基本法律依據(jù)是《刑法》第三百九十七條。該條規(guī)定是，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，或者情節(jié)特別嚴(yán)重的，構(gòu)成瀆職罪。徇私舞弊的，依法加重處罰。根據(jù)有關(guān)學(xué)理解釋，濫用職權(quán)罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)、違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反法定程序處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益受到重大損失的行為。玩忽職守罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行、不正確履行或者放棄履行其職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的犯罪。濫用職權(quán)通常是積極作為的，表現(xiàn)為超越職權(quán)、不正確行使職權(quán)；而玩忽職守，通常是不作為的，表現(xiàn)為不履行職責(zé)或者在履行職責(zé)時(shí)粗心大意。濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪都可以由故意構(gòu)成，也可以由過失構(gòu)成。前者強(qiáng)調(diào)的是行使職權(quán)，后者強(qiáng)調(diào)的是履行職責(zé)。

瀆職罪作為罪名分類，列在刑法分則第九章“瀆職罪”及《刑法修正案（四）》。共規(guī)定有35個(gè)瀆職罪名，后來增加到37個(gè)。

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這個(gè)問題屬于安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職犯罪構(gòu)成要件中行為要件。安監(jiān)人員或負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的人員在客觀上須表現(xiàn)為玩忽職守或者濫用職權(quán)，而且須導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果。這里的關(guān)鍵點(diǎn)如下：

（一）具有違反職責(zé)或職權(quán)行為，即玩忽職守或者濫用職權(quán)。目前，法律法規(guī)規(guī)定的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)或職權(quán)有很多，有關(guān)人員不論違反哪一條，都有可能構(gòu)成此罪。在總的具體行為方面，根據(jù)《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第九條規(guī)定，它們主要有：（1）對不符合礦山法定安全生產(chǎn)條件的事項(xiàng)予以批準(zhǔn)或者驗(yàn)收通過的；（2）對于未依法取得批準(zhǔn)、驗(yàn)收的礦山生產(chǎn)經(jīng)營單位擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)不依法予以處理的；（3）對于已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的礦山生產(chǎn)經(jīng)營單位不再具備安全生產(chǎn)條件而不撤銷原批準(zhǔn)或者發(fā)現(xiàn)違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為不予查處的；（4）強(qiáng)令審核、驗(yàn)收部門及其工作人員實(shí)施批準(zhǔn)或者驗(yàn)收行為的，或者實(shí)施其他阻礙下級部門及其工作人員依法履行礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)行為的；（5）在礦山生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，負(fù)有報(bào)告職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員不報(bào)或者謊報(bào)事故情況，貽誤事故搶救的；（6）其他濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為。

這里盡管是規(guī)定礦山安全監(jiān)管瀆職行為的，但我們?nèi)匀豢梢岳斫鉃樗行袠I(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職行為。而且不限于這些具體行為種類，還會(huì)有其他行為表現(xiàn)。比如，安監(jiān)人員或負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的人員不依法查封、取締的，或者給予行政處罰的；不履行政府或有關(guān)部門依法做出的安全生產(chǎn)工作部署方案和檢查計(jì)劃；事故發(fā)生后，有關(guān)部門不立即組織搶險(xiǎn)救災(zāi)、貽誤搶救時(shí)機(jī)造成事故擴(kuò)大，產(chǎn)生嚴(yán)重后果的等。

應(yīng)注意，這里所涉及的法定職責(zé)或職權(quán)是什么？我們在后面的問題中還要敘述。

（二）這里的關(guān)鍵性行為還必須表現(xiàn)為造成了嚴(yán)重后果。玩忽職守或者濫用職權(quán)并不是都必然構(gòu)成犯罪。根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，玩忽職守涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者重傷2人、輕傷4人以上，或者重傷1人、輕傷7人以上，或者輕傷10人以上的；（2）造成財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到一定數(shù)量，等等。濫用職權(quán)涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者重傷1人、輕傷3人以上，或者輕傷5人以上的；（2）造成財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到一定數(shù)量，等等。

前列規(guī)定不適用于刑法第九章所規(guī)定的特殊瀆職罪。

這里的問題是，一個(gè)事故的發(fā)生不是一個(gè)或幾個(gè)職權(quán)行為造成的；事故通常發(fā)生在企業(yè)，還必須由企業(yè)行為或通過企業(yè)行為而發(fā)生。這就出現(xiàn)了政府職權(quán)行為與企業(yè)行為連帶造成事故、產(chǎn)生危害的問題，追查起責(zé)任來也就比較麻煩。

從實(shí)際情況來看，并不是所有的安全事故發(fā)生都要追究安監(jiān)人員的責(zé)任，大多數(shù)情況是與安監(jiān)人員無關(guān)的，只是追究企業(yè)責(zé)任人員責(zé)任。但對于重大、特大事故而言，通常是既查企業(yè)也查政府有關(guān)人員。較大事故也可能在查企業(yè)的同時(shí)也查政府有關(guān)人員。在責(zé)任承擔(dān)方式方面，有些是刑事責(zé)任，有些是行政責(zé)任，有些是政治責(zé)任，或者它們的綜合性承擔(dān)，這要看涉案人員觸犯法律的程度和責(zé)任聯(lián)系的緊密程度。

（三）行為與后果的緊密性程度或關(guān)聯(lián)程度。這是一個(gè)重要問題。一個(gè)事故發(fā)生，僅就政府行為而言，也可能會(huì)牽涉眾多層級、部門、人員，他們可能都會(huì)對事故發(fā)生有這樣、那樣的責(zé)任，或者是直接責(zé)任，或者是間接責(zé)任。比如，昆山“8.2”事故就涉及到三級政府、一個(gè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、七八個(gè)部門、五十余人的責(zé)任，究竟給他們中間的哪些人定為玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪？這要看哪個(gè)部門的職責(zé)、哪個(gè)人員的行為與事故單位、事故發(fā)生最密切或比較密切，通常是以最直接的政府部門或者公共事務(wù)部門為最密切部門，以最直接的職權(quán)或職責(zé)人員為最密切人員。按照最密切關(guān)系原則確定瀆職責(zé)任也就是順理成章的事了。然后再按照關(guān)系密切程度遞減的順序確定次要責(zé)任或者比較次要的責(zé)任。當(dāng)然，這里面要綜合許多因素進(jìn)行分析、判斷，不能簡單地把瀆職責(zé)任都?xì)w于最基層政府部門或者最基層的安監(jiān)人員。我們要看他的職責(zé)與事故單位、事故發(fā)生有否最密切的聯(lián)系，還要看他的瀆職行為數(shù)量多少、影響程度大小等因素。最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)資料顯示，安監(jiān)瀆職被追究的多是科級以下干部。

前面已經(jīng)提到，一般瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)是最高人民檢察院制定的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》。單純從這個(gè)規(guī)定看，瀆職罪立案標(biāo)準(zhǔn)是清晰的。這里的問題是它假定了一個(gè)前提：一個(gè)事故的發(fā)生是由一個(gè)或幾個(gè)職權(quán)行為造成的，或者一個(gè)人或幾個(gè)人瀆職造成的。但是，我們前面還提到，實(shí)際中沒有那么簡單的事故，也沒有那么明確的行為與后果的對應(yīng)關(guān)系。一個(gè)事故，尤其是重大、特大事故，往往是由若干個(gè)層級的、若干個(gè)部門的政府職權(quán)行為與企業(yè)的多部門、多個(gè)人的行為共同造成的，這就出現(xiàn)了連帶追究責(zé)任而且是不同性質(zhì)的責(zé)任問題。于是，最高人民檢察院的立案標(biāo)準(zhǔn)在這里就失靈了，因?yàn)槲覀冋也坏侥敲匆粋€(gè)假定的前提和明確的行為后果對應(yīng)關(guān)系。這就說明目前的有關(guān)法律法規(guī)或司法解釋確定的立案標(biāo)準(zhǔn)是不清晰的。

這么說是不是最高人民檢察院的立案標(biāo)準(zhǔn)就沒用了？是不是復(fù)雜原因造成的事故責(zé)任就沒法追究了？不是的。我們要明白以下幾點(diǎn)：

（一）最高人民檢察院規(guī)定作為最簡單、最單純、最明白的立案標(biāo)準(zhǔn)仍然是確定安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、參照標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)基礎(chǔ)地位不能動(dòng)搖，否則我們就無所適從。比如，造成死亡1人的事故應(yīng)當(dāng)立案追查瀆職責(zé)任，那么造成死亡2人或更多人死亡的事故就更應(yīng)該立案追查瀆職責(zé)任。這說明前者是后者的一種參照標(biāo)準(zhǔn)。至于立案后是不是一定要予以刑事懲罰，那倒不一定，而是要綜合多種因素加以考慮、決定。

從近年事故刑事審判統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，負(fù)重大責(zé)任事故罪、重大安全事故罪和瀆職罪責(zé)任的人員在總的死亡事故中所占的比例仍然偏低。這說明，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件，由于諸多因素的影響，并沒有全部都追究刑事責(zé)任。因?yàn)楝F(xiàn)行的立案標(biāo)準(zhǔn)只適用于具有簡單而明確的因果關(guān)系的案件。但是，特大、重大甚至較大的責(zé)任事故發(fā)生，是一定會(huì)追究刑事責(zé)任的。

（二）復(fù)雜原因造成的事故盡管不符合最高人民檢察院立案標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)在的假定條件，但并不是各類行為與事故的因果關(guān)系就辨別不清了，也不是造成事故的企業(yè)人員、政府人員的責(zé)任就不追究了。無論多么復(fù)雜的原因，無論多么復(fù)雜的事故責(zé)任都是能夠查清并予以追究的。

（三）多種原因造成的事故損害不能平均分配或者按照責(zé)任權(quán)重大小分配給每一個(gè)責(zé)任者，而是每一個(gè)責(zé)任者都分別對這個(gè)損害的總結(jié)果負(fù)責(zé)。比如，事故造成10人死亡或者1000萬元損失，那么每一個(gè)責(zé)任者都要按照這個(gè)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。他們只是主體資格不同、行為不同、職責(zé)不同、直接或間接原因不同、行為與結(jié)果的遠(yuǎn)近或密切程度不同，因而對這個(gè)結(jié)果承擔(dān)的罪名或刑事責(zé)任大小不同。企業(yè)責(zé)任人員、政府責(zé)任人員都分別對這個(gè)結(jié)果承擔(dān)各自不同的責(zé)任。

（四）能不能針對事故的復(fù)雜原因、復(fù)雜關(guān)系制定一個(gè)具有復(fù)雜對應(yīng)關(guān)系的立案標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定呢？比如，各層級政府、不同部門的公務(wù)人員在一個(gè)事故中都各自有一個(gè)自己的立案標(biāo)準(zhǔn)，以便對他們做出不同的立案判斷甚至判決。目前看，做到這種程度是不可能的。既然不可能有這樣的標(biāo)準(zhǔn)，那么就只能由法官根據(jù)案件中各責(zé)任人員的不同情況做出自己的判斷。這個(gè)過程中，有關(guān)當(dāng)事人及其辯護(hù)人是可以辯護(hù)的。