市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身有其自有的運(yùn)行規(guī)律、運(yùn)行法則，有很強(qiáng)的自我調(diào)控作用。但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制固有的短期趨利性、盲目性和無序性等自己難以解決的缺陷，決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自身調(diào)節(jié)并不是萬能的。面對(duì)新的形勢(shì)和問題，政府的建筑安全管理模式、管理體制和管理機(jī)制，如何與之相適應(yīng)，做到與時(shí)俱進(jìn)，改變那種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單靠政府文件命令的單一管理模式及事無巨細(xì)的管理方法，調(diào)動(dòng)各方積極性和一切可以調(diào)動(dòng)的資源，確保安全生產(chǎn)，應(yīng)是當(dāng)前建筑安全管理急需解決的重要問題。

一、當(dāng)前建筑安全生產(chǎn)管理所面臨的形勢(shì)和問題

1．入世后政府管理方式面臨很大沖擊。WTO所帶來的強(qiáng)制性和全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系必將加速我國(guó)行政體制改革的步伐。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府的職能是有限的、宏觀的，超然于具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)之外；WTO規(guī)則也排斥政府權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，要求確保市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。如何應(yīng)對(duì)入世，盡快完善建筑安全管理體制和機(jī)制是一種機(jī)遇，也是入世的要求。

2．計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期帶來許多新問題。

（1）新形勢(shì)下呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)成分多樣化、經(jīng)濟(jì)利益多元化、勞動(dòng)用工形式多樣化和生活方式多樣化。中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生急劇變化，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下單一的金字塔式結(jié)構(gòu)已不復(fù)存在，要求政府應(yīng)具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)社會(huì)平衡的能力。

（2）隨著我國(guó)體制改革的進(jìn)一步深化，企業(yè)居為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，不再是政府附屬物，與政府原有的“臍帶”關(guān)系已不復(fù)存在，而填充政府與企業(yè)“斷裂層”的中介組織，培育和發(fā)展度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足形勢(shì)的需要。

（3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)的生產(chǎn)觀念發(fā)生了本質(zhì)的變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)生產(chǎn)只是完成上級(jí)下達(dá)的工作目標(biāo)，如何貫徹上級(jí)的指示，因此國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范會(huì)得一及時(shí)地貫徹落實(shí)。市場(chǎng)體制下，企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為最終目的，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟的狀況下，部分企業(yè)和個(gè)人忽視法律、法規(guī)，不講商業(yè)信用，損人利已，危害社會(huì)。

3．建筑行業(yè)生產(chǎn)力水平低下。一是我們?cè)诎踩a(chǎn)技術(shù)設(shè)備的研究開發(fā)，新技術(shù)新設(shè)備新工藝的推廣和應(yīng)用等方面，不但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距，就是與制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他行業(yè)相比，也有較大差距，特別是一些小企業(yè)，技術(shù)裝備水平更低。二是決定生產(chǎn)力水平的重要因素勞動(dòng)力整體水平相對(duì)較低。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家高級(jí)工占到從業(yè)工人的35%以上，而我國(guó)僅占7%左右。

二、完善新形勢(shì)下政府安全管理機(jī)制的探索和體會(huì)

近幾年，我市在如何完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府安全管理機(jī)制方面，做了一些探索，明確了思路，在實(shí)際工作中堅(jiān)持了政府管理要到位，但不越位錯(cuò)位；以系統(tǒng)工程的理念管安全；市場(chǎng)導(dǎo)向；突出重點(diǎn)；以人為本；借助外力發(fā)揮第三方組織能動(dòng)性等六項(xiàng)原則，收到了比較明顯的效果。

1．指導(dǎo)思想：以提高企業(yè)的自控意識(shí)和自控能力為主線，以完善的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范體系為保證，以強(qiáng)有力的市場(chǎng)監(jiān)管和發(fā)揮中介組織的能動(dòng)性為手段，以重大隱患源的防治為重點(diǎn)，以杜絕重特大安全事故、有效控制一般性事故的發(fā)生，確保建筑施工安全，促進(jìn)建筑業(yè)健康、有序發(fā)展為最終目的。

2．遵循的原則：

（1）堅(jiān)持政府管理不越位錯(cuò)位而要到位的原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，安全生產(chǎn)的責(zé)任主體是企業(yè)，政府是管理主體，但不可以越俎代庖，必須真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)由“要我搞”到“我要搞”的轉(zhuǎn)變。為實(shí)現(xiàn)這種定位，我市近幾年做了一些探索，實(shí)現(xiàn)了“一評(píng)估兩到位三提高”管理模式。

一評(píng)估：要求建筑工程在開工以前，施工企業(yè)必須會(huì)同建設(shè)、監(jiān)理單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)周邊環(huán)境狀況進(jìn)行安全評(píng)估。評(píng)估人必須為評(píng)估結(jié)論的可靠性負(fù)責(zé)。安全評(píng)估作為企業(yè)安全報(bào)監(jiān)的重要內(nèi)容，未作安全評(píng)估的，不予辦理安全報(bào)監(jiān)，未經(jīng)安全報(bào)監(jiān)的不予辦理施工許可手續(xù)。

兩到位：就是要求工程項(xiàng)目的建設(shè)、監(jiān)理、施工三方必須按規(guī)定在施工現(xiàn)場(chǎng)配備專職安全監(jiān)管人員，做到人員到位、責(zé)任到位。

三提高：即提高施工單位法人代表、項(xiàng)目經(jīng)理和監(jiān)理總監(jiān)的安全生產(chǎn)意識(shí)。為此我們主要采取了以下幾項(xiàng)措施：

一是實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)理的計(jì)分考核制度。我市自2001年10月起對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理的安全管理狀況進(jìn)行計(jì)分考核。年度內(nèi)累計(jì)扣除5分以上的予以全市通報(bào)批評(píng)，并須參加建筑施工安全強(qiáng)化培訓(xùn)班。累計(jì)扣除7~9分的項(xiàng)目經(jīng)理一年內(nèi)停接工程任務(wù)，累計(jì)扣滿10分的，報(bào)請(qǐng)發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷其資格證書，并在一年內(nèi)不得重新申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)理資格。凡項(xiàng)目經(jīng)理累計(jì)扣除5分的企業(yè)，對(duì)其法人代表予以全市通報(bào)批評(píng)，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)其法人代表進(jìn)行安全強(qiáng)化培訓(xùn)教育，培訓(xùn)期間，通過電視臺(tái)等新聞媒體予以公開曝光。到目前為止，共有40余名項(xiàng)目經(jīng)理受到處罰，舉辦強(qiáng)化培訓(xùn)班4期，起到了非常大的震動(dòng)作用。

二是實(shí)行黃牌警告制度。我市從2002年起，對(duì)在安全檢查中被評(píng)定為不合格和存在嚴(yán)重事故隱患的，一律予以黃牌警告，黃牌懸掛于施工現(xiàn)場(chǎng)的顯要位置。被黃片警告的，安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)監(jiān)控，監(jiān)控時(shí)間不少于一個(gè)月。同時(shí)對(duì)其項(xiàng)目經(jīng)理一次性扣除7分，對(duì)總監(jiān)予以全市通報(bào)批評(píng)。此項(xiàng)制度的實(shí)施，在全市引起非常大的反響，都怕掛上黃牌的房子不好賣。

三是實(shí)行不良行為記錄制度。我市從2001年就建立起了企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理、總監(jiān)等相關(guān)人員的不良行為記錄檔案，作為企業(yè)及其個(gè)人參加工程招投標(biāo)、資質(zhì)、資格年檢、晉級(jí)的重要依據(jù)。

四是實(shí)行安全評(píng)定狀況聯(lián)動(dòng)制度。我市于2001年實(shí)行了建筑工程安全報(bào)監(jiān)制度。要求各責(zé)任單位在日常檢查的基礎(chǔ)上，施工單位必須根據(jù)工程的形象進(jìn)度定期會(huì)同建設(shè)、監(jiān)理單位對(duì)工程的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行綜合評(píng)定，并將評(píng)定結(jié)果報(bào)工程所在地建筑安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)定結(jié)果進(jìn)行抽檢，并據(jù)此確定項(xiàng)目和企業(yè)年度安全生產(chǎn)狀況，評(píng)定結(jié)果將作為企業(yè)及項(xiàng)目經(jīng)理、總監(jiān)參加工程招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)、資格年檢、晉級(jí)的重要依據(jù)。

通過以上措施，明確了各方市場(chǎng)主體的安全生產(chǎn)責(zé)任，使建設(shè)、監(jiān)理、施工單位承擔(dān)起了應(yīng)該承擔(dān)的安全責(zé)任，通過安全責(zé)任的人格化，極大地調(diào)動(dòng)了三方相關(guān)人員搞好安全生產(chǎn)的自控意識(shí)，特別是監(jiān)理單位的安全責(zé)任意識(shí)得到根本性的改變，從原來對(duì)安全的不管不問，甚至抵觸，到現(xiàn)在的積極參與，主動(dòng)把關(guān)。初步實(shí)現(xiàn)了政府安全管理從“運(yùn)動(dòng)員”到“裁判員”的角色轉(zhuǎn)換。

（2）堅(jiān)持以系統(tǒng)工程的理念管安全原則。要做好安全生產(chǎn)工作，絕不可就安全講安全，應(yīng)“在其位鳥瞰其位”，綜合考慮各種因素的影響，用系統(tǒng)工程的理念，用法律、經(jīng)濟(jì)的手段，整合政府管理的各種行政手段，形成合力。創(chuàng)造一個(gè)良好的安全大環(huán)境。

我市2001年成立建筑工程管理局，全面負(fù)責(zé)青島市的建筑業(yè)管理。為了理順建筑市場(chǎng)，搞好安全管理，我們主要采取了以下幾方面的措施：

一是加大整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)力度，建立良好市場(chǎng)秩序。為從根本上解決無證施工的問題，我們與規(guī)劃、監(jiān)察部門聯(lián)動(dòng)，做到無規(guī)劃許可證不辦理施工許可證，無施工許可證不辦理開工驗(yàn)收，違規(guī)者依法進(jìn)行處理。今年上半年，全市共查處各類違法、違規(guī)問題349項(xiàng)，為確保我市建筑安全生產(chǎn)的平穩(wěn)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

二是壓縮隊(duì)伍規(guī)模，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建立相對(duì)合理的供求關(guān)系。建筑隊(duì)伍規(guī)模過大，結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)生供求關(guān)系失衡，將施工企業(yè)置于一個(gè)不公平的弱勢(shì)地位，造成建筑施工企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)。為此，我市以資質(zhì)就位為契機(jī)，下大力氣壓縮隊(duì)伍規(guī)模，調(diào)整隊(duì)伍結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)在我市建筑業(yè)企業(yè)已由原來的1130家下降到775家，減少了355家，壓縮31.4%；專業(yè)承包企業(yè)的類別由原來的13類增加為30類；新增勞務(wù)企業(yè)135家。基本形成了較為合理的隊(duì)伍規(guī)模和以施工總承包企業(yè)-專業(yè)承包企業(yè)-勞務(wù)企業(yè)組成的較為合理的正金字塔形隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，這對(duì)保證我市的建筑安全生產(chǎn)必將產(chǎn)生積極的影響。

三是建立建筑工程二級(jí)分包市場(chǎng)，確保分包企業(yè)素質(zhì)。對(duì)建筑工程二級(jí)分包市場(chǎng)和勞務(wù)企業(yè)失控，往往導(dǎo)致一級(jí)企業(yè)中標(biāo)二級(jí)企業(yè)管理三級(jí)企業(yè)干活的不利局面。而勞務(wù)層又是建筑業(yè)的主體，如何加強(qiáng)對(duì)他們的管理，使之有序、規(guī)范，應(yīng)是建筑業(yè)各管理部門亟需探索和解決的問題。我市要求從今年7月份開始，從事土石方、樁基礎(chǔ)、裝飾裝修、設(shè)備安裝、幕墻、防水等專業(yè)工程承包和勞務(wù)分包的企業(yè)，必須具備相應(yīng)的資質(zhì)證書。30萬元以上的有關(guān)專業(yè)工程、10層以上高層住宅及工程造價(jià)1000萬元以上的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共建筑其主體工程的勞務(wù)作業(yè)分包，必須進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)。我們計(jì)劃用一到兩年時(shí)間，使建筑工程的二級(jí)分包市場(chǎng)和勞務(wù)隊(duì)伍得到有效的管理和監(jiān)控，做到規(guī)范有序，從而使工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)得到有效保障。

（3）堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向的原則

一是嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。資質(zhì)管理是保證隊(duì)伍素質(zhì)，調(diào)控市場(chǎng)供求關(guān)系，維持市場(chǎng)供求相對(duì)平衡的有效手段。我市按照建設(shè)部的要求，一直將企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況作為其資質(zhì)審定、晉級(jí)的重要依據(jù)，實(shí)行安全生產(chǎn)一票否決制，建管局成立后，因安全問題有3家企業(yè)予以了降級(jí)，2家不予就位。同時(shí)，從去年安全管理開始向從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格管理的延伸，項(xiàng)目經(jīng)理、監(jiān)理工程師在申報(bào)資格以前，必須參加全市組織的安全教育培訓(xùn)，未經(jīng)參加的取消其申報(bào)資格。取得資格人員的安全生產(chǎn)狀況紀(jì)錄，將作為其資格年審、晉級(jí)的重要依據(jù)。

二是嚴(yán)格與招標(biāo)聯(lián)動(dòng)制度。將企業(yè)的安全管理狀況與招投標(biāo)聯(lián)動(dòng)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對(duì)安全達(dá)標(biāo)不合格和存在嚴(yán)重事故隱患的，在招標(biāo)中予以減分；對(duì)獲得文明工地榮譽(yù)稱號(hào)的，予以加分。

三是加快信用體系的建設(shè)。

我市近兩年在信用建設(shè)方面進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐，建立起了不良行為檔案，實(shí)施了對(duì)企業(yè)的綜合考評(píng)，通過青島建筑管理信息網(wǎng)、觸摸屏、新聞媒體、公示欄對(duì)管理優(yōu)秀企業(yè)及個(gè)人進(jìn)行公開表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)管理差及違法違規(guī)單位和個(gè)人予以公開曝光。我市今年還制定并實(shí)施了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程擔(dān)保制度的意見》。要求工程開工前業(yè)主提供支付擔(dān)保，承包商提供履約擔(dān)保；不講信用者，將無人為你擔(dān)保。

（4）突出重點(diǎn)的原則。近幾年我市重點(diǎn)對(duì)深基孔開挖、塔吊、腳手架、圍擋墻及高處墜落和防護(hù)用具進(jìn)行了專項(xiàng)治理，收到了良好的效果，連續(xù)多年杜絕了兩人以上的死亡事故。

（5）堅(jiān)持以人為本的原則?！耙匀藶楸尽弊鳛楝F(xiàn)代管理的基本理念，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。我們認(rèn)為，要體現(xiàn)“以人為本”的管理理念應(yīng)做好以下幾方面的工作。

一是創(chuàng)造良好的環(huán)境關(guān)愛人。建筑工人是建筑業(yè)的主體，維護(hù)最廣大建筑工人的合法權(quán)益，最大限度地激發(fā)他們的社會(huì)榮譽(yù)感，最大限度地調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，是責(zé)無旁貸的義務(wù)，也是實(shí)踐三個(gè)代表的具體體現(xiàn)。如何維護(hù)建筑工人的合法權(quán)益，是近幾年我市一直在探索和實(shí)踐的工作。我們認(rèn)為創(chuàng)建文明工地，是一種有效的載體。我市從1995年開始，展開了對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生的專項(xiàng)治理，市建委與市衛(wèi)生局聯(lián)合起草了《青島市建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生暫行規(guī)定》，并由市政府予以發(fā)布，為建筑施工現(xiàn)場(chǎng)的衛(wèi)生管理提供了法規(guī)保障。在對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行衛(wèi)生綜合整治的基礎(chǔ)上，我市于1999年開展了創(chuàng)建“兩型五化”施工現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)，即創(chuàng)建安全文明型、衛(wèi)生環(huán)保型、實(shí)現(xiàn)美化、綠化、硬化、凈化、亮化，全面提高施工現(xiàn)場(chǎng)的文明施工程度。通過創(chuàng)建活動(dòng)，為建筑工人創(chuàng)造了一個(gè)良好的生活和工作環(huán)境，通過創(chuàng)建良好的環(huán)境，陶冶了工人的情操，激發(fā)了他們的集體榮譽(yù)感。同時(shí)，通過創(chuàng)建活動(dòng)，提高了企業(yè)和整個(gè)建筑業(yè)的整體形象，徹底改變了建筑施工現(xiàn)場(chǎng)臟亂差的不良社會(huì)形象。

二是通過教育培訓(xùn)提升人。建筑行業(yè)是一個(gè)事故多發(fā)的行業(yè)，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，不斷提高其安全防護(hù)