我國是一個災害事故較多的國家，火災、震災、水災、風災、雹災、環(huán)境污染災害、化學危險品泄漏，礦井瓦斯爆炸、透水和建、構筑物倒塌等自然災害和事故每年都有多起發(fā)生，且頻率高，傷亡、損失巨大。在各種災害事故中，火災事故的發(fā)生頻率最高，天天都有多起發(fā)生。從公安部近十年的火災統(tǒng)分析計看，全國平均每天發(fā)生火災達695起左右, 燒死、燒傷各10人左右,燒毀財產直接損失四百六十多萬元左右。從這眾多的災害事故可以看出，無論哪種都會造成巨大的人員傷亡和經濟損失，都會給公民的生命安全、財產安全及社會的穩(wěn)定和經濟建設帶來嚴重影響。所以，建立科學、有效的國家災害事故防治管理體系是非常重要和必要的。

　　1.我國現(xiàn)行災害事故防治管理體制存在的弊端

　　我國現(xiàn)在的災害事故防治管理工作是分部門管理的。根據(jù)現(xiàn)行有關法律、法規(guī)的規(guī)定，火災事故的防治歸公安機關的消防機構管理（其中森林火災的防治歸國家林業(yè)總局的武警森林指揮部管理，草原火災的防治歸農牧部門管理，軍事設施、礦井地下部分、核電廠火災的防治歸其主管單位管理）；大氣、水資源污染等環(huán)境災害的治理歸環(huán)境保護部門管理；生產事故的防治歸國家安全生產監(jiān)督總局管理；水災的防治歸水利部門管理；氣象監(jiān)測預報歸氣象部門管理；地震災害的防治歸國家地震部門管理, 戰(zhàn)時的防空襲、防化學污染和平民傷害等戰(zhàn)爭災害的防治歸人防部門管理；災后災民的救濟工作歸民政部門管理；災害事故的急救歸醫(yī)療衛(wèi)生部門負責。以上各類災害事故防治管理部門，除了火災防治管理部門擁有專門的消防隊伍負責全社會火災事故的搶險救援外，其他部門均沒有對社會的專職搶險救援隊伍。從我國災害事故防治分部門管理的現(xiàn)狀看，雖然各有關部門都按照各自的職責分工做了大量工作，但從實踐來看仍存在諸多的問題。主要是：

　　1．1多頭行政,干擾了企業(yè)、事業(yè)單位的管理秩序,影響了行政效率

　　由于我國災害事故防治在行政上實行的是分部門、分災種構建的管理模式，所以，各有關行政部門在實施監(jiān)督管理時都要分部門進行。但由于監(jiān)督管理對象、內容的同一性，就形成了多個部門對同一類單位、設備的交叉、重復管理現(xiàn)象，給企業(yè)、事業(yè)單位的經營管理帶來了好多的不便和麻煩。

　　譬如，公安消防機構進行消防監(jiān)督檢查要檢查易燃易爆危險品、盛裝易燃危險品的容器等物品和設備及易燃易爆有毒氣體、液體的跑冒滴漏等事故隱患；公安消防機構進行消防監(jiān)督檢查要檢查單位的平面布局、疏散通道、建筑結構、防雷設施等。這些檢查管理內容，環(huán)境保護部門、生產安全部門、地震部門、氣象部門等需要對這些單位相同的對象和非常相近的內容進行檢查。但檢查的時間并不能統(tǒng)一起來，結果是今天這個部門來查，明天那個部門來查，使得被檢查單位不得不拿出更大的精力和人員來應付上級多個部門的檢查，造成了對企業(yè)、事業(yè)單位正常經營管理不必要的干擾。如河北省張家口市的一個商場，在一個月內竟有7個政府部門的安全檢查團（組）去檢查相同內容的消防安全工作。據(jù)說全國此類情況也很多。加之在我國行政管理還不夠清廉的情況下，這樣的安全檢查不僅不能推動和促進安全工作的開展，反而成為了企業(yè)事業(yè)單位的一場災難。

　　再如，根據(jù)國家有關法規(guī)規(guī)定，新建、擴建、改建及內部裝修的建筑工程設計，都應分別呈報公安消防部門、環(huán)境保護部門、地震部門、氣象部門、人防部門等有關部門審核消防安全設計、環(huán)境保護設計、防震設計、防雷設計、人防設計等要求，建筑完工后，以上各有關部門還要分別進行檢查驗收，驗收合格后才可啟用；而建筑結構的強度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防靜電設計、電氣設計、滅火設計、安全間距、設備裝置布置、尾氣排放、消防車通道，以及排水、防洪等審核、驗收的項目、內容、對象大致都是一致的。這多頭審核、多頭驗收，不僅給被審核單位的申報帶來了不便，而且嚴重影響了有關部門的行政效率。

　　另外，由于分部門管理、分部門制定法律，還造成了多個部門的執(zhí)法主體，使有關部門在執(zhí)法和職責分工上重復和扯皮。如根據(jù)《消防法》的規(guī)定，火災事故的追查處理應當由公安消防部門負責，而根據(jù)國務院《特別重大事故調查程序暫行規(guī)定》，往往特大火災事故要由安全生產監(jiān)督管理部門牽頭調查。再如，根據(jù)《消防法》第十七條的規(guī)定，易燃易爆危險物品由公安消防部門負責監(jiān)督管理，而2002年1月9日國務院第52次常務會議通過并公布的《危險化學品安全管理條例》卻規(guī)定，易燃易爆危險物品要由國家安全生產監(jiān)督管理部門管理，可2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國安全生產法》第96條又規(guī)定，危險化學品不包括易燃易爆危險物品等。類似的這些法律相互矛盾的現(xiàn)象很多，已使不少地方的生產安全部門與公安消防部門、環(huán)保部門、技術監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門因執(zhí)行法規(guī)不同而形成相互扯皮現(xiàn)象，嚴重影響了依法行政，影響了政府在人民群眾中的形象。

　　再者，由于政府機關分部門管理，企業(yè)事業(yè)單位都要按照政府的要求設置安全生產科、處，環(huán)保科、處，保衛(wèi)科、處等相對應的機構，使得企業(yè)、事業(yè)單位的安全管理無法統(tǒng)一進行，影響企業(yè)事業(yè)單位的經營管理和效益。

　　1．2不利于發(fā)揮各災害事故防治部門的整體效能

　　災害事故的防治應當是一個有機的整體，雖然不同的災害事故有其不同的性質、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災因素的因果性、事發(fā)的突然性、搶險救援的急迫性、行政管理的監(jiān)督性、管理對象的同一性、運用法律的相近性等卻都是一致的。譬如，城市火災與森林火災，火災與大氣污染，氣象與火災、水災、雹災、旱災、風災，地震與火災、環(huán)境災害，保護森林與保護環(huán)境，環(huán)境保護與防火、防洪，火災事故與生產事故，搶險救援與急救等，它們之間都有著千絲萬縷的聯(lián)系，且聯(lián)系都很緊密。諸如各種事故隱患的整改、防災措施的推行等，都需要一個整體的機構去管理。但由于我國實行的是分部門管理的體制，而各種災害事故的防治又是一項社會性十分廣泛的工作，涉及到社會生活的各個方面，所以各地都組建了政府的防火安全委員會、安全生產委員會、防汛抗旱指揮部、護林防火指揮部、防震減災領導小組、環(huán)境保護領導小組和人民防空領導小組等諸多的協(xié)調性機構進行協(xié)調。這樣，有多少個災害事故防治部門就都需要有多少個災害事故防治的委員會、指揮部或者領導小組，這多少個委員會、指揮部或者領導小組又都要有同級政府的一個行政領導掛帥、牽頭，都要有其他有關部門的行政領導參加，而具體工作仍還得由原行政部門辦理。這樣交叉重復的工作方式不僅給有關行政部門的工作造成忙亂，而且嚴重降低了工作效率，各有關災害事故防治行政部門的整體管理效能也無從發(fā)揮。各省、自治區(qū)、直轄市及以下屬的各級政府為了解決這一問題，都通過在安全生產監(jiān)督管理部門建立安全生產委員會來協(xié)調，但因其是非實體性協(xié)調機構，沒有任何行政執(zhí)法職能，且每一個災害事故防治行政部門都不是由一個政府領導分管，對其他災害事故防治行政部門沒有任何制約作用，故除了每年組織幾次聯(lián)合安全大檢查、向政府寫幾次工作情況報告外，其他方面無法協(xié)調。就是檢查出來的事故隱患也無法直接用行政手段解決，還得由具體的災害事故防治行政部門分頭去解決，行政效力極低。如國家的安全生產監(jiān)督管理局由原部屬局升格為副部級局，正部級局。規(guī)格越來越高，但事故率卻越來越升，傷亡損失越來越大。往往前面的大火還未處理完，緊接著就發(fā)生多起重大著火、爆炸事故；先是天上掉飛機、海上沉船舶，緊接著就是河南、河北、山西、陜西的大礦難，一次就是幾百人遇難，教訓非常沉痛。國務院不得不一次又一次發(fā)出安全生產大檢查的緊急通知。這些緊急通知除了各地安全生產部門象征性的組織幾次安全大檢查外，有多少事故隱患能夠從根本上根治呢？這些不是說安全生產監(jiān)督管理部門有多大責任，而是現(xiàn)行體制受到了很大的制約。

　　1．3管理經費上有巨大的浪費

　　每年國家各級財政分別劃撥給各有關部門的防災經費（消防、防洪、環(huán)保、人防、氣象、地震等部門）雖然不多，但國家也盡了最大的努力。然而，由于這些經費分部門使用，使得各項防災經費的整體效能難以發(fā)揮，浪費巨大。如前所述，有多少個災害事故防治管理部門就要有多少個災害事故防治的委員會、指揮部或者領導小組，這多少個委員會、指揮部或者領導小組又都要有相應的辦公設施，都需要有一定的辦公經費，都要有一個快速反應的指揮中心。而要有辦公設施就要有建筑，就要蓋大樓，蓋大樓就要花費資金；要建立一個快速反應的指揮中心，就需要有一個現(xiàn)代化的通訊網絡和電視監(jiān)視系統(tǒng)，這就又需要一筆很大的開支。僅以建立一個快速反應的指揮中心為例計算，如果全國各地地級以上城市（不含臺灣、香港、澳門，按264個地級以上城市計算）都要建立指揮中心的話，按深圳市興建的消防指揮中心耗資約1200余萬元計算，至少需資金31.68億元以上，北京、上海、天津、重慶等直轄市的投資會更大，如果形成全國聯(lián)網，則至少需要50億元，如果消防、護林、防洪、地震、環(huán)保、氣象、人防等有關災害事故防治部門都要建立指揮中心并形成全國聯(lián)網的話，則至少需要資金350億元，而這350億元如果統(tǒng)一使用又會節(jié)省多少呢。

　　由于分部門管理，國家難以綜合考慮防災經費的使用，往往因災而事。如國家發(fā)生了洪災，各地就建起了防洪指揮中心大樓；發(fā)生了大地震，各地又要建立地震指揮中心大樓；一時間火災較多，各地又都需要建立消防指揮中心大樓；一時間礦井瓦斯爆炸、透水事故較多，國家的安全生產局就由原部屬局升格為正部級局；且地方各級又都要蓋指揮中心大樓，這些浪費的經費全國統(tǒng)計下來，至少也得幾千億元人民幣。