[摘 要]
隨著全球性資源生態(tài)危機(jī)的加劇及全球化進(jìn)程的飛速發(fā)展，國(guó)家安全要素?cái)U(kuò)大到包括資源環(huán)境在內(nèi)的一些非傳統(tǒng)安全要素上，現(xiàn)今，水安全已成為國(guó)家安全問(wèn)題的核心內(nèi)容之一。為此，筆者探討了我國(guó)水安全存在的一些主要問(wèn)題；分析了產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因；提供了解決這些問(wèn)題的對(duì)策。
[關(guān)鍵詞] 國(guó)家安全 水安全 對(duì)策研究
1 引 言
水不僅是一個(gè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題，直接關(guān)系到國(guó)家的安全。
中國(guó)水資源的總量雖然不小，但人均占有量很低，水土資源在地區(qū)上的組合不相匹配，水的供需矛盾十分突出。有專家研究，在中國(guó)所有的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要自然資源中，水資源對(duì)中國(guó)的人口承載能力限制最大。以至于“中國(guó)糧食威脅”論的始作俑者美國(guó)人萊斯特·布朗先生，于1998年在《中國(guó)的水資源短缺將震撼世界的食物安全》一文中，以中國(guó)水資源的嚴(yán)峻形勢(shì)為其論點(diǎn)提供新的佐證，雖然國(guó)人對(duì)布郎先生的論點(diǎn)不以為然，但對(duì)他所提出的中國(guó)水資源危機(jī)問(wèn)題不能不引起國(guó)人的高度重視。
2 水安全
20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，全球化進(jìn)程的日益加快，結(jié)果人類對(duì)地球的影響力空前膨脹，全球性的人口、資源、生態(tài)等危機(jī)的出現(xiàn)，導(dǎo)致人們的國(guó)家安全觀念有了質(zhì)的變化，由傳統(tǒng)的著眼于國(guó)家機(jī)器維持政權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定的能力，轉(zhuǎn)變到著眼于整個(gè)國(guó)民系統(tǒng)因應(yīng)于其中某一或多個(gè)要素的變動(dòng)的自我調(diào)節(jié)與恢復(fù)的能力，表現(xiàn)在國(guó)家安全要素由傳統(tǒng)的軍事、政治、經(jīng)濟(jì)諸要素而擴(kuò)展到包括科技、文化、環(huán)境等非傳統(tǒng)的影響國(guó)家安全的要素，水就是這樣一個(gè)非傳統(tǒng)的影響國(guó)家安全的重要要素之一。
2000年在斯德哥爾摩召開(kāi)國(guó)際水討論會(huì)，從1991年開(kāi)始每年一次，到2000年已經(jīng)開(kāi)了10次。2000年該會(huì)議的主題是“21世紀(jì)的水安全”。在這次會(huì)議上對(duì)“水安全”和為了實(shí)現(xiàn)水安全人類面臨的挑戰(zhàn)取得了共識(shí)，注入了新的內(nèi)涵。
(1)水安全
會(huì)議提出水安全的含義包括：確保淡水、沿海和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)和改善；確?？沙掷m(xù)發(fā)展和政治穩(wěn)定得到加強(qiáng)；確保每個(gè)人能夠以可承受的開(kāi)支獲得足夠安全的淡水來(lái)保持健康和豐富的生活；確保人們不受與水有關(guān)的災(zāi)難的侵襲。
(2)實(shí)現(xiàn)水安全，人類面臨以下挑戰(zhàn)
滿足基本需要一承認(rèn)獲得安全、充足的水和衛(wèi)生環(huán)境是人類的基本需要；保證食物供應(yīng)；保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)；分享水資源；對(duì)水資源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理；提供使用水的有償服務(wù)；確保良好的水資源管理。
3 中國(guó)水安全存在的主要問(wèn)題
3：1 水量有限供不應(yīng)求
我國(guó)水資源貧乏、短缺的問(wèn)題，不容樂(lè)觀。人口占世界的22％，而淡水量?jī)H占世界的7％左右，人均占有量不足2200m3／年，不到世界人均水平的1／4，我國(guó)已被列人世界13個(gè)人均水資源貧乏國(guó)之一。按照現(xiàn)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源量1
000m3／年為人類生存的最低需求，人均水資源量2
000m3／年就處于嚴(yán)重缺水邊緣。以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)目前有6個(gè)省、區(qū)(寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇)人均水資源尚不足500m3／年，離最低的生存需求都相差甚遠(yuǎn)。此外，還有16個(gè)省、區(qū)人均水資源低于2000m3／年。目前，全國(guó)一半的城市缺水，其中嚴(yán)重缺水的達(dá)130個(gè)，全國(guó)城市每年缺水60億m3，不少城市為此不得不實(shí)行定時(shí)供水。此外，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村目前1．33億hm2耕地中，尚有0．55億hm2為無(wú)灌溉條件的干旱地，有0．93億hm2草場(chǎng)缺水，全國(guó)每年有0．2億hm2農(nóng)田受旱災(zāi)威脅，農(nóng)村8000萬(wàn)人和6
000萬(wàn)只家禽飲水困難。農(nóng)業(yè)缺水量達(dá)3000億m3。水的貧乏、短缺供不應(yīng)求的危機(jī)現(xiàn)實(shí)，亟需認(rèn)真對(duì)待。
3．2 污染嚴(yán)重水功能衰退
近年來(lái)，我國(guó)水體污染日益嚴(yán)重，全國(guó)每年排放污水量高達(dá)560億t，除70％的工業(yè)廢水和不到10％的生活污水經(jīng)處理排放外，其余污水未經(jīng)處理直接排人江河湖海，致使水質(zhì)嚴(yán)重污染和惡化。
全國(guó)118個(gè)大中城市的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明：86％城市河流受到了不同程度的污染，高達(dá)64．4％的城市地下水受到嚴(yán)重污染，33％的城市地下水受到輕度污染，僅有2．5％的(3個(gè))城市的地下水尚未受到污染。
從全國(guó)情況看，水污染態(tài)勢(shì)呈總體惡化趨勢(shì)，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。水污染正從東部向西部發(fā)展，從支流向干流延伸，從城市向農(nóng)村蔓延，從地表向地下滲透，從區(qū)域向流域擴(kuò)散。全國(guó)9．5萬(wàn)km河川，有1．9萬(wàn)km受到污染，0．5萬(wàn)km受到嚴(yán)重污染，清江變濁，濁水變臭，魚蝦絕跡，令人觸目驚心。松花江、淮河、海河和遼河水系污染嚴(yán)重。水體功能嚴(yán)重衰退。
3．3 生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化
60年代，中國(guó)地下水開(kāi)采量?jī)H是20億m3～30億m3，而目前已突破1
000億m3，占全國(guó)供水總量的20％。有100多座城市地下水位持續(xù)下降，華北地區(qū)的地下水位每年以高達(dá)0．3m一3m的速度下降，目前全國(guó)有200個(gè)縣市共發(fā)現(xiàn)757處地面裂縫，其中西安市最為嚴(yán)重。由于地下水位下降，在遼寧、河北、山東、江蘇等沿海地區(qū)，發(fā)生大面積的海水入侵，面積已達(dá)1
500km2。
水土嚴(yán)重流失，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年流失的土壤近50億噸。建國(guó)以來(lái)全國(guó)興建的8．6萬(wàn)座水庫(kù)，總庫(kù)容為4000多億m3，已淤積損失庫(kù)容1／10，淤?gòu)U重點(diǎn)水庫(kù)22座。此外，因河道淤塞而導(dǎo)致通航能力下降，全國(guó)河道通航里程由60年代的17．2萬(wàn)km降低至10．8萬(wàn)km。自1972年以來(lái)，黃河幾乎連年斷流，且一年比一年嚴(yán)重，除下游斷流情況嚴(yán)重外，各支流控制站亦多數(shù)出現(xiàn)斷流，甚至1996年和1998年黃河源頭發(fā)生前所未有的斷流現(xiàn)象。1998年遼河干流新城子段斷流37天。
由于森林植被受到嚴(yán)重破壞，水資源平衡受到破壞，一方面造成水源減少，加上水土流失，河湖淤塞，一些地區(qū)連年干旱，另一些地區(qū)連年出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。1949年一1991年的42年中，全國(guó)每年平均受災(zāi)面積780萬(wàn)km2，成災(zāi)面積431萬(wàn)km2。近十年，長(zhǎng)江、黃河、淮河等江河連續(xù)發(fā)生了百年一遇的特大洪澇災(zāi)害。我國(guó)是一個(gè)河流眾多的國(guó)家，主要河流沿岸人口集中、城市密布，全國(guó)約有1／10的國(guó)土面積位于河流洪水位以下，而該地帶集中了全國(guó)人口的40％，工業(yè)總產(chǎn)值的60％，洪水威脅成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大憂患。干旱缺水也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙之一，每年因缺水影響工業(yè)產(chǎn)值約2
300億元。農(nóng)業(yè)受旱面積由70年代的0．11億hm2增加到1997年的0．33億hm2。由水資源缺乏而引：起的旱災(zāi)在松遼平原、黃土高原、云貴高原等地區(qū)年減產(chǎn)糧食200萬(wàn)t一300萬(wàn)t。
4 影響中國(guó)水安全的主要原因
4．1 經(jīng)濟(jì)外延式增長(zhǎng)人口快速增長(zhǎng)及城市化導(dǎo)致水需求量急劇增加
改革開(kāi)放20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模翻了兩番多，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)水平仍然很低，導(dǎo)致用水量的大幅度增長(zhǎng)，20世紀(jì)80年代全國(guó)總需求量為4400億m3，90年代為5
500億m3。按“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃，預(yù)計(jì)2010年的水資源需求總量為6
900億m3，2030年將增至8200億m3。目前，我國(guó)人口已達(dá)13億，21世紀(jì)我國(guó)人口將繼續(xù)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2030年將達(dá)到高峰。2050年我國(guó)人均擁有水資源量將從20世紀(jì)80年代的2700m3減至1
700m3。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，人口的增多，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促使水資源需求較快增長(zhǎng)，水的供求將形成更為嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)。
4．2 長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)導(dǎo)致水體污染與生態(tài)環(huán)境惡化
由于人口增長(zhǎng)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，加上對(duì)水資源管理不善，使河流、湖泊、水庫(kù)、地下水的水質(zhì)受到重大影響。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)盲目開(kāi)懇土地，圍湖造田，大量砍伐森林，破壞草地植被，過(guò)度放牧，致使草地退化，開(kāi)懇草場(chǎng)為耕地，促使沙化速度加快，消減了植被涵養(yǎng)水資源能力，減少了地面可供蒸發(fā)水源，改變了徑流形成的時(shí)空分布，破壞了大氣水、地表水、地下水的自然正常循環(huán)，使水資源生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞，加劇了洪澇水旱災(zāi)害的發(fā)生和水體污染。我國(guó)長(zhǎng)江流域每年新增人為水土流失面積1
200km2。自1954年以來(lái)長(zhǎng)江中下游水系的天然水面減少了12000km2。
4．3 水資源宏觀管理體制的問(wèn)題
我國(guó)傳統(tǒng)的水資源管理在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，一直是分部門管理，管理的重點(diǎn)是供水工程建設(shè)。這種管理模式存在許多弊端：
(1)以供為主的水利發(fā)展模式，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)分依賴水資源的投入，加劇了水資源的浪費(fèi)和水污染，忽視了水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)與自然環(huán)境退化的關(guān)系；
(2)分部門管理水資源，經(jīng)常出現(xiàn)部門間政策目標(biāo)相互磨擦的不利影響；
(3)以中央政府投入為主的水利建設(shè)方式，導(dǎo)致了不適當(dāng)?shù)姆绞椒峙渌Y源，阻礙了資源的有效配置和水資源產(chǎn)權(quán)制度的建立和水市場(chǎng)的培育；
(4)水資源的無(wú)償使用和不合理的供水價(jià)格導(dǎo)致了水資源價(jià)值的嚴(yán)重扭曲，以及對(duì)水資源需求的膨脹，國(guó)家對(duì)水工程建設(shè)與管理的投資與補(bǔ)貼不堪重負(fù)。
4．4 水資源保護(hù)法律法規(guī)體系不健全
我國(guó)在水資源管理立法方面取得了一定的進(jìn)展。制定了專門的《水污染防治法》、《水法》，及一些其他的水資源法律法規(guī)。但這些有關(guān)水資源管理和水體保護(hù)的法律、法規(guī)及規(guī)章之間及與其他資源生態(tài)方面的法律缺乏有機(jī)的聯(lián)系。水資源是與其他自然資源緊密地聯(lián)系在一起的，水資源的利用方式可以影響到與之相關(guān)的資源的利用，同時(shí)，其他資源的不合理利用也會(huì)引起水資源的連鎖式的破壞。因而，互不相連的資源保護(hù)法不僅不能很好地保護(hù)某一專門資源，其拼湊起來(lái)的整體也不能從根本上對(duì)整個(gè)資源作為一個(gè)系統(tǒng)起到有效的保護(hù)。因此，必須有一部關(guān)于資源整體的系統(tǒng)的資源管理立法。
地表水和地下水是一個(gè)統(tǒng)一的整體，但是我國(guó)目前還缺乏關(guān)于地下水的專門的法律，使得我國(guó)地下水管理混亂，而地下水的開(kāi)采不合理又必然對(duì)地表水產(chǎn)生影響，最終影響到整個(gè)水環(huán)境。
另外，現(xiàn)有的環(huán)境、水利建設(shè)等方面的法律法規(guī)及規(guī)章對(duì)水資源保護(hù)工作規(guī)定的不具體、不明確，可操作性差，不能體現(xiàn)出環(huán)境與資源協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。
5 水安全問(wèn)題的戰(zhàn)略對(duì)策
5．亞 轉(zhuǎn)變思路從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益制定水安全戰(zhàn)略
21世紀(jì)將進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)全球化程度將進(jìn)一步提高。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，將不再靠資源擁有的多少來(lái)衡量國(guó)力的強(qiáng)弱，人類社會(huì)的發(fā)展將從依靠資源消耗轉(zhuǎn)向依靠科技創(chuàng)新。我國(guó)是一個(gè)人均資源量十分緊缺的國(guó)家，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興目標(biāo)，人們必須轉(zhuǎn)變觀念，開(kāi)拓思路，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，高瞻遠(yuǎn)矚，重新審視傳統(tǒng)的國(guó)力評(píng)定方法，從片面追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大轉(zhuǎn)變到更看重文化、科技水平的提高，國(guó)家、社會(huì)制度的建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的改善等影響國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略要素上，走可持續(xù)發(fā)展道路，科技立國(guó)與人文立國(guó)并重，建立起和平、富強(qiáng)、穩(wěn)定的社會(huì)。具體到水安全戰(zhàn)略上，就是要把節(jié)約用水、高效用水當(dāng)做一項(xiàng)基本國(guó)策，要讓國(guó)民視節(jié)約用水為一個(gè)重要的美德，并用法律和制度保證其得到有效貫徹實(shí)施。
5．2 保護(hù)淡水生態(tài)系統(tǒng)
對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的治理不當(dāng)，將導(dǎo)致極大的經(jīng)濟(jì)損失。堤防、大壩、水閘、水庫(kù)等工程對(duì)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)、促進(jìn)導(dǎo)航和控制洪水等方面確實(shí)發(fā)揮了作用，但與此同時(shí)，它們也對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大的損害，這又反過(guò)來(lái)引起了自然界的報(bào)復(fù)和災(zāi)害。因此，在治理河流時(shí)，要把河流當(dāng)做整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，而不應(yīng)當(dāng)做孤立的區(qū)域進(jìn)行管理。這不僅有助于減少洪水泛濫，而且有助于恢復(fù)流域的生態(tài)系統(tǒng)。歐洲一些國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了保護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)的重要性。所以采取了措施恢復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)，挽回其自然功能，例如：提供安全的飲用水、恢復(fù)地下水供給、蓄洪等。人類社會(huì)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須適當(dāng)控制“人力”對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)無(wú)休止的、無(wú)限制的干預(yù)，適當(dāng)釋放“自然力”對(duì)河流生態(tài)生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化。
5．3 實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理與綜合管理
水的問(wèn)題是和其他生態(tài)環(huán)境問(wèn)題相聯(lián)系在一起的，水安全問(wèn)題應(yīng)納入整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)當(dāng)中，既要有權(quán)威的水主管部門加強(qiáng)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理，同時(shí)，又要有強(qiáng)有力的資源環(huán)境的綜合管理，為此，要以流域單元，建立流域管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行流域綜合管理。水資源的綜合利用必須從全局性和經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，把水資源的開(kāi)發(fā)利用與能源和原材料的開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、維持生態(tài)平衡有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，把供水、灌溉、抗旱、水土保持以及旅游結(jié)合起來(lái)。并建立國(guó)家統(tǒng)一的水資源管理體系，對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。
另外，要從水資源的供給型管理轉(zhuǎn)變到水資源的需求型管理上來(lái)。水資源需求管理強(qiáng)調(diào)把水作為一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源，對(duì)水資源的優(yōu)化利用著眼于現(xiàn)存的水資源供給，而不是自發(fā)地向新的供水能力投資以滿足來(lái)來(lái)需求。
5．4 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的作用加快水價(jià)改革
建立水資源市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)水資源市場(chǎng)化管理。建立水資源市場(chǎng)的目標(biāo)是在水資源的使用和分配中引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行“使用者付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)原則，利用經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)刺激，使其成為法律手段的重要補(bǔ)充，確保政府在市場(chǎng)和價(jià)格政策扭曲中起調(diào)控作用。水資源價(jià)格在水資源調(diào)控中起著重要作用，水價(jià)過(guò)低就會(huì)將供水部門的效益無(wú)償轉(zhuǎn)讓給用水部門，從而使供水成本得不到補(bǔ)償。同時(shí)，水價(jià)過(guò)低對(duì)于居民節(jié)水意識(shí)的形成和水資源的保護(hù)是極為不利的。
5．5 加強(qiáng)法制建設(shè)依法保護(hù)水安全
加強(qiáng)法制建設(shè)，依法保護(hù)水安全。目前最緊迫的任務(wù)是根據(jù)國(guó)家環(huán)保法制定各流域、區(qū)域的水資源保護(hù)法。我國(guó)的水環(huán)境保護(hù)法是建立在按行政區(qū)進(jìn)行管理的基礎(chǔ)上的，客觀上造成了只顧本行政區(qū)的利益而犧牲下游地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)的地方保護(hù)主義，從而加劇了水污染。因此，應(yīng)結(jié)合各流域?qū)嶋H情況，有針對(duì)性地制定相應(yīng)的流域水資源保護(hù)法，使各個(gè)流域水資源保護(hù)工作盡快走上法制軌道。另外，水利工程法、地下水法也亟待研究，對(duì)現(xiàn)有的水法，還必須進(jìn)一步完善，使其更加具體，增加其可操作性。
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(作者系北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)中心 摘自：《中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)》2002.1)
