摘要：城市是人類文明與創(chuàng)新的核心載體，安全是現(xiàn)代化城市的第一要素，城市安全是城市可持續(xù)戰(zhàn)略的重要組成部分。目前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型期和迅速發(fā)展的特殊時(shí)期，公共安全形勢日益嚴(yán)峻，我國城市公共安全應(yīng)急管理體系的建設(shè)已經(jīng)十分緊迫。本文將探討公共安全與應(yīng)急管理的內(nèi)涵、分析建立應(yīng)急管理體系的必要性和重要性、針對我國公共管理與應(yīng)急管理存在的問題、通過借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，為我國的城市公共安全和應(yīng)急管理建設(shè)提出建議。
??? 關(guān)鍵詞：公共安全，應(yīng)急管理，問題與對策的思考
??? 1、公共安全與應(yīng)急管理的內(nèi)涵
??? 在現(xiàn)代社會，公共安全已經(jīng)不僅僅是指傳統(tǒng)的安全和公共安全秩序。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)速度的加快,現(xiàn)代工業(yè)、新技術(shù)、信息產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展, 安全問題已經(jīng)延伸到生產(chǎn)、生活、環(huán)境、技術(shù)、信息等社會各個(gè)領(lǐng)域,。公共安全是指為了使公眾享有安全和諧的生活和工作環(huán)境以及良好的社會秩序，由政府及社會提供的預(yù)防各種重大事件、事故和災(zāi)害的發(fā)生、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、減少社會危害和經(jīng)濟(jì)損失的基礎(chǔ)保障，是政府加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)。根據(jù)發(fā)生的機(jī)理和過程，公共安全涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會安全4大方面。
??? 應(yīng)急管理是指政府及其公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)付、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應(yīng)急機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。應(yīng)急管理是對突發(fā)公共事件的全過程管理，根據(jù)突發(fā)公共事件的預(yù)警、發(fā)生、緩解、和善后四個(gè)發(fā)展階段，應(yīng)急管理可分為預(yù)測預(yù)警、識別控制、緊急處置和善后管理四個(gè)過程。應(yīng)急管理是一個(gè)動態(tài)管理，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，均體現(xiàn)在滾輪突發(fā)公共事件的各個(gè)階段。
??? 應(yīng)急管理是公共安全的重要內(nèi)容。應(yīng)急管理將重點(diǎn)主要集中在事件發(fā)生時(shí)的緊急控制和處理階段，即應(yīng)對階段。雖然應(yīng)急管理也有災(zāi)前的準(zhǔn)備和災(zāi)后的恢復(fù)，但應(yīng)急管理中的準(zhǔn)備和預(yù)防是為應(yīng)對服務(wù)的，恢復(fù)是對災(zāi)后造成后果的即時(shí)性、被動性的活動，也就是說是應(yīng)對活動的自然延伸。而公共安全管理中的預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對、和恢復(fù)是建立在防災(zāi)、減災(zāi)思想基礎(chǔ)上的，也就是能夠預(yù)防的阻止、不能預(yù)防的就減輕其影響和損失。它不僅關(guān)注應(yīng)對階段，而且關(guān)注預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)等一系列過程。面對高風(fēng)險(xiǎn)社會的現(xiàn)實(shí)和眾多的突發(fā)公共安全事件，我們必須要從應(yīng)急管理模式向公共安全管理模式轉(zhuǎn)變。
??? 2、加強(qiáng)城市公共安全和應(yīng)急管理的必要性和重要性
??? 如今，隨著科技的飛速發(fā)展水平、社會的不斷整合，加之我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾日益嚴(yán)重和公共安全事件的出現(xiàn)，影響了我國社會的穩(wěn)定與和諧，國民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，因此，加強(qiáng)公共安全和應(yīng)急管理有著非凡的意義。最近幾年來，我國政府高度重視公共安全和應(yīng)急管理，加強(qiáng)公共安全和應(yīng)急管理至少在以下方面發(fā)揮重要作用：（1） 有助于穩(wěn)定社會公共秩序、化解社會矛盾和危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。（2）有助于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民、構(gòu)建社會主義和諧社會。（3）有助于最大限度的預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。
??? 3、公共安全的典型案例的啟示--2008年南方冰雪災(zāi)害案例引發(fā)的啟示
??? 2008年從1月10日開始，一場持續(xù)近1個(gè)月的低溫、雨雪冰凍天氣襲擊了中國南方十九個(gè)省區(qū)市，其影響范圍之廣、所造成的災(zāi)害之重為歷史罕見，屬五十年一遇，部分地區(qū)為百年一遇。此次災(zāi)害天氣是在全球氣候變暖背景下，受拉尼娜極端氣候影響所致。
??? 　　受災(zāi)害影響，中國南方大部分地區(qū)交通中斷，電力、供水設(shè)施遭受重創(chuàng)，春運(yùn)受阻，群眾日常生活受到嚴(yán)重影響。時(shí)值春運(yùn)高峰，南北交通大動脈京珠高速公路廣東、湖南段被冰雪覆蓋斷路，積壓了大批車輛，受困者有的長達(dá)十幾天；廣州、杭州等地的火車站大批旅客滯留，許多旅客不得不留在當(dāng)?shù)剡^年。幾十萬子弟兵和武警戰(zhàn)士，數(shù)十萬警力，18萬電力搶修人員，成千上萬名干部群眾都緊急行動起來。投入人員之眾、物資之多，為1998年抗洪以來所僅見。
??? 　　截止2月12日，災(zāi)害波及21個(gè)省(區(qū)、市、兵團(tuán))，因?yàn)?zāi)死亡107人，失蹤8人，緊急轉(zhuǎn)移安置151.2萬人，累計(jì)救助鐵路公路滯留人員192.7萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積1.77億畝，絕收2530萬畝；森林受損面積近2.6億畝；倒塌房屋35.4萬間；因?yàn)闉?zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失1111億 元。其中湖南、貴州、江西、安徽、湖北、廣西、四川等省(區(qū))受災(zāi)較為嚴(yán)重。
??? 雪冰凍災(zāi)害引發(fā)了我們關(guān)于公共安全與應(yīng)急管理的深入思考:重要基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力不足,我國電力、公路、鐵路等重要基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)和建設(shè)缺乏防災(zāi)備災(zāi)的合理考慮;市政公用設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)未充分考慮抗災(zāi)需要,應(yīng)急物資儲備和保障能力不足;搶險(xiǎn)救災(zāi)必要裝備匾乏,搶險(xiǎn)救災(zāi)技術(shù)力量不足;需加強(qiáng)重特大災(zāi)害的綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力,對極端災(zāi)害性天氣可能造成的經(jīng)濟(jì)社會影響預(yù)評估和相應(yīng)的準(zhǔn)備不充分、不到位;突發(fā)事件應(yīng)急的“一案三制”-預(yù)案、體制、機(jī)制、法制需要在實(shí)踐中不斷修改和完善。
??? 4、我國城市公共安全與應(yīng)急管理的思考
??? 4.1我國城市公共安全問題的現(xiàn)狀與問題
??? 1950年-1992年間，各類災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)2.6億元，災(zāi)害損失占同期國民收入的5.09%，占同期國家財(cái)政收入的12%以上。
??? 我國GDP連續(xù)多年保持8%的高速增長，但各種災(zāi)害造成的損失也逐漸上升。每年因公共安全問題造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6500億元，約占GDP總量的6%。每年奪去20萬人的寶貴生命。
??? 2003年的SARS事件、2004年禽流感事件、北京密云踩踏事件、北京暴雨淹城事件、北京大學(xué)堵車事件、重慶天原化工廠氣體泄露事件……
??? 由以上幾組數(shù)字和典型案例可以知道，目前受自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件影響，我國城市公共安全問題仍然比較嚴(yán)峻。
??? 我國公共安全與應(yīng)急管理體系的建設(shè)起步較晚，整個(gè)社會的公共安全與應(yīng)急能力發(fā)展逐漸無法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)，其主要矛盾表現(xiàn)為：
??? ①現(xiàn)行公共安全與應(yīng)急管理體系與日益增長的安全需要的矛盾。
??? 公共安全綜合管理信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫的落后，致使城市公共安全信息管理技術(shù)平臺缺乏長期規(guī)劃和運(yùn)行保障，有限的資源利用方式無法滿足日益增長的安全需求，管理水平基本停留在行政部門一級，無法實(shí)現(xiàn)全社會共同監(jiān)管。
??? ②較強(qiáng)的公共安全管理與應(yīng)急子系統(tǒng)與較弱的綜合管理水平的矛盾。
??? 我國現(xiàn)行城市公共安全與應(yīng)急管理體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的，實(shí)行的是分災(zāi)類、分部門、分地區(qū)的單一減災(zāi)管理模式。而隨著社會的發(fā)展，災(zāi)害的評估、預(yù)警機(jī)制不健全，防災(zāi)減災(zāi)行動難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)，資源配置無法優(yōu)化整合。
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??? 4.2我國城市公共安全問題的特點(diǎn)
??? 城市化進(jìn)程既帶來了城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，也帶來了更多的安全問題。城市隨時(shí)面臨災(zāi)害與公共危機(jī)侵襲的可能。
??? 4.2.1具有放大效應(yīng)
??? 城市空間的集中性，人口密度的稠密行和經(jīng)濟(jì)的的密集型會對城市災(zāi)害損失產(chǎn)生放大作用，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。一般城市受災(zāi)害作用發(fā)生中等破壞時(shí)，其功能的基本恢復(fù)需要一個(gè)月以上，而一次中型災(zāi)害甚至可使一個(gè)城市的現(xiàn)代化進(jìn)程延緩20年。
??? 4.2.2具有多米諾效應(yīng)或連鎖效應(yīng)
??? 由一種災(zāi)害的發(fā)生引起另一種或幾種災(zāi)害的現(xiàn)象，稱為災(zāi)害鏈。城市功能管網(wǎng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，整體性強(qiáng),當(dāng)一種功能失效時(shí),常波及其他系統(tǒng)的功能，產(chǎn)生次生災(zāi)害或耦合因素下系統(tǒng)的破壞。
??? 4.2.3是多因素、多環(huán)節(jié)耦合的結(jié)果。
??? 城市具有典型的復(fù)雜系統(tǒng)特征，城市設(shè)施、生命線系統(tǒng)、人群行為等構(gòu)成復(fù)雜的多子系統(tǒng)、多功能體系，由于各子系統(tǒng)間的復(fù)雜性、密切相關(guān)性與依賴性，災(zāi)害事件一旦發(fā)生，往往在多個(gè)子系統(tǒng)間造成耦合
??? 作用，導(dǎo)致嚴(yán)重的災(zāi)害后果。
??? 4.2.4 具有突發(fā)性。
??? 突發(fā)性城市公共安全災(zāi)害具有突然發(fā)生的特點(diǎn)，往往在形成幾小時(shí)至數(shù)十天內(nèi)，對承載體形成強(qiáng)大的沖擊，其影響水平較通常水平高出許多倍。
??? 4.2.5涉及范圍廣，破壞性強(qiáng)
??? 城市是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)體，城市公共安全涉及到人們生活的方方面面，一旦出現(xiàn)問題就會牽涉到各方利益，影響整個(gè)社會的穩(wěn)定和發(fā)展，而后果往往隨著危機(jī)的惡化而加劇，單體的突發(fā)事件極易放大為群體的社會危機(jī)，造成巨大的損失。
??? 4.2.6風(fēng)險(xiǎn)的不確定性
??? 引發(fā)突發(fā)事件的原因是多方面的，還加入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風(fēng)險(xiǎn)因素，而且在因果關(guān)系上不是簡單的線性關(guān)系。城市規(guī)模越大，相對的安全隱患也越多，而且不容易發(fā)現(xiàn)。各種風(fēng)險(xiǎn)的不確定度比較高。
??? 4.2.7公共安全事件國際化程度加大
??? 中國作為國際社會的一部分，任何安全事件都可能造成國際性影響。而隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化，日益便捷的交通與國家化的信息網(wǎng)絡(luò)，恐怖襲擊與傳染性病毒很容易就被帶到世界任何一個(gè)角落，舍得這種影響波及范圍更大，后果也更嚴(yán)重。
??? 4.3城市公共安全問題的原因分析
??? 4.3.1城市化進(jìn)程的加快
??? 隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市數(shù)量迅速增加、城市規(guī)模急劇膨脹、城市人口迅速增長、城市財(cái)富快速積聚，四者交織重疊，城市公共安全的風(fēng)險(xiǎn)急劇積累。城市化進(jìn)程既帶來了城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，也帶來了更多的安全問題，使城市公共安全形勢十分嚴(yán)峻，城市隨時(shí)面臨災(zāi)害與公共危機(jī)侵襲的可能。
??? 4.3.2體制改革深入進(jìn)行
??? 改革的深入，體制的轉(zhuǎn)軌，極大地釋放了社會生產(chǎn)力，增強(qiáng)了綜合國力和提高了人們的生活水平。而經(jīng)濟(jì)能量的集聚、擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移是城市形成與發(fā)展的基礎(chǔ)。社會存在決定社會意識，人們收入增加，消費(fèi)水平提高，一方面滿足需求層次的改變。另一方面帶來了新的城市公共安全問題。比如自行車變汽車，改變了城市空氣的質(zhì)量，造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題；
??? 4.3.3全方位對外開放
??? 中國實(shí)行對外開放的政策，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下中國加入世界貿(mào)易組織，閉關(guān)鎖國的中國走向世界。一方面引入外資，發(fā)展合資、合作、獨(dú)資的外貿(mào)經(jīng)濟(jì)；一方面實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，開脫國際市場，合作共贏，推動了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了中國的對外形象。但是，對外依存度的增加，使城市公共安全危機(jī)迅速傳遞和擴(kuò)散。
??? 4.3.4科技進(jìn)步和工業(yè)化進(jìn)程的加快
??? 科技的發(fā)展和應(yīng)用使城市面臨與高風(fēng)險(xiǎn)科技系統(tǒng)長期共存的窘境,加速了新安全問題的產(chǎn)生。如各種電器和易燃物品的大量使用,各種危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲存等,使火災(zāi)、爆炸和危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏等事故多發(fā)；發(fā)達(dá)國家工業(yè)化歷史證明，工業(yè)化進(jìn)程加快，特別是中化工業(yè)的發(fā)展會帶來較多的安全問題。
??? 4.3.5城市公共安全管理相對滯后
??? 我國各級政府對公共安全方面的管理相對滯后，還存在著許多問題，如公共安全法律體系不健全、公共安全管理體制不健全、公共安全應(yīng)急機(jī)制不健全、城市公共安全規(guī)劃不健全。
??? 5.對我國城市公共安全與應(yīng)急管理建設(shè)的建議
??? 建立健全與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會管理體制，對保持良好的社會秩序，有效應(yīng)對各種突發(fā)事件，維護(hù)人民群眾的根本利益，維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局具有重大意義。
??? 5.1建設(shè)完整的城市公共安全和應(yīng)急管理的法律體系
??? 以《憲法》為根本大法，以專門法律和行政法規(guī)為基本組成部分，形成一整套有關(guān)城市公共安全和應(yīng)急管理的法律制度，使我們對城市公共安全，對危機(jī)的預(yù)警報(bào)告，危機(jī)的處理預(yù)案，政府各部門及社會公眾的責(zé)任義務(wù)，國家財(cái)力的動用和社會資源的征用等做出規(guī)范，使城市公共安全和應(yīng)急管理走向規(guī)范化、制度化和法律化的軌道。
??? 5.2樹立以人為本的城市規(guī)劃理念
?????? 城市規(guī)劃堅(jiān)持“以人為本”，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，更加強(qiáng)調(diào)“以物為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”；城市規(guī)劃堅(jiān)持以保衛(wèi)生命與財(cái)產(chǎn)安全為城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性、獨(dú)立性和規(guī)范性，保障城市規(guī)劃方案在城市建設(shè)中的真正落實(shí)。
??? 5.3建立健全城市公共安全與應(yīng)急管理體制
??? 首先應(yīng)該建立“集中指揮”與“分類指揮”相結(jié)合的指揮體系，可分為四級：第一級是現(xiàn)場處理指揮部（最基層）；第二層是專業(yè)部門指揮機(jī)構(gòu)；第三層是城市政府指揮中心；第四層是省級地區(qū)指揮中心；第五層是國家指揮中心（最高層）
??? 其次應(yīng)該建立高效的應(yīng)急管理體系。最后應(yīng)該建立可靠的信息控制體系。如成立專門的、常設(shè)性公共安全信息管理機(jī)構(gòu)；建立城市公共安全信息平臺；完善公共安全信息通報(bào)制度；適時(shí)、適度的警情發(fā)布和社會公示；對公共安全事件造成后果及損失進(jìn)行科學(xué)評估等等。
??? 5.4建立和完善城市公共安全保障體系。
??? 建立和完善城市公共安全保障體系。如貫徹“預(yù)防為主”的理念，以政府投入為主，確保財(cái)政財(cái)力支持；改善資金運(yùn)作機(jī)制，采取發(fā)福利彩票、債券、社會募捐、爭取國際援助等方式擴(kuò)大資金來源；建立專項(xiàng)救助基金；建立高效的救災(zāi)物資儲備體系等等。
??? 5.5強(qiáng)化全民公共安全意識
??? 強(qiáng)化全民公共安全意識。如加強(qiáng)教育，提高全民安全意識，在中小學(xué)開設(shè)公共安全知識課；發(fā)展社會志愿者隊(duì)伍和社會化救助服務(wù)隊(duì)伍；構(gòu)建街道小區(qū)的基層應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。
??? 6.結(jié)語
??? 隨著經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，我國城市公共安全問題日益突出。如：時(shí)間上呈現(xiàn)多頻次，空間上呈多領(lǐng)域；非傳統(tǒng)的公共安全隱患已成現(xiàn)代城市公共安全的重要威脅；單體的突發(fā)事件極易放大為群體的社會危機(jī)；而社會主義和諧社會是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。其中安定有序是整個(gè)社會得以正常運(yùn)行的前提。因此，在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，應(yīng)結(jié)合自身城市建設(shè)的特點(diǎn)，加強(qiáng)城市公共安全和應(yīng)急管理建設(shè)，不僅有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，還有利于促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定的發(fā)展。
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