摘要：文章全方位研究了國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在高鐵安全立法所采取的立法先行、安全責(zé)任制度、事故救援與事故賠償?shù)葘?shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)高鐵的實(shí)際，從中得到理順安全管理體制，建立安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化安全監(jiān)管職能，明確安全責(zé)任、完善技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，完善高鐵應(yīng)急預(yù)案、事故預(yù)防及事故救援處置措施等啟示。

關(guān)鍵詞：高鐵；安全；監(jiān)管；責(zé)任；事故

?

發(fā)展高速鐵路，目前已經(jīng)成為世界交通業(yè)發(fā)展的重要趨勢(shì)。速度鐵路為運(yùn)輸帶來(lái)高效的同時(shí)，其本身也會(huì)成為導(dǎo)致事故發(fā)生的安全隱患，也直接或間接地成為了造成諸多事故發(fā)生的重要誘因。因此，盡管高速鐵路的快捷高速、正點(diǎn)舒適能夠滿足很大一部分旅客的出行要求，但很多國(guó)家仍然對(duì)高鐵的安全采取慎之又慎的態(tài)度。

??? 一、國(guó)外高速鐵路的發(fā)展及立法概況

（一）國(guó)外高速鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀

1964年日本投入運(yùn)營(yíng)的“新干線”系統(tǒng)，是人類歷史上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)“營(yíng)運(yùn)速率”達(dá)到200公里的高速鐵路。目前，全世界運(yùn)營(yíng)中的高鐵總里程已達(dá)2萬(wàn)多公里，這些線路分布在包括中國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、西班牙、英國(guó)、美國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯在內(nèi)的14個(gè)國(guó)家和地區(qū)。^①目前，隨著各國(guó)高速鐵路的大量建設(shè)和不斷投入運(yùn)營(yíng)，規(guī)范高速鐵路運(yùn)營(yíng)，特別是立法規(guī)范高速鐵路安全運(yùn)行已成為多數(shù)國(guó)家的選擇。盡管對(duì)于高速鐵路的定義，國(guó)際上仍有一些不同的爭(zhēng)論^②。但無(wú)論怎樣，高速鐵路在速度上遠(yuǎn)高于一般的鐵路，其安全性能更值得關(guān)注是不爭(zhēng)的事實(shí)。

不同國(guó)家的高速鐵路安全立法，實(shí)際上是不同政府高速鐵路產(chǎn)業(yè)政策的法律化。擁有已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)或正在建設(shè)的高速鐵路的世界各國(guó)，由于政治體制、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)文化、人文背景不同所導(dǎo)致的安全立法習(xí)慣上的巨大差異，使得各國(guó)在制定高速鐵路安全法律規(guī)范體系以及制度內(nèi)容時(shí)，呈現(xiàn)出紛繁多樣、形式各異的狀態(tài)。以德國(guó)、美國(guó)為代表的傳統(tǒng)鐵路強(qiáng)國(guó)在高速鐵路立法時(shí)，大都采用了以原有的一部行業(yè)基礎(chǔ)性、綜合性法律規(guī)范為基礎(chǔ)，并配套以其他相關(guān)法律法規(guī)，最終形成系統(tǒng)性與靈活性兼?zhèn)涞姆审w系的方式。而以日本為代表的一部分二戰(zhàn)后高鐵得以迅猛發(fā)展的國(guó)家，在安全立法上更多側(cè)重于平行立法、分類立法，以一系列單行立法，規(guī)范行業(yè)中各類的問(wèn)題。盡管，各個(gè)國(guó)家在安全立法體例上有著差異和不同，但大部分國(guó)家都秉承了高鐵建設(shè)安全立法先行的原則。

1.日本高鐵立法先行，為民營(yíng)化改革保駕護(hù)航

1959年開始動(dòng)工建設(shè)的日本新干線，是指相對(duì)于原來(lái)的鐵路干線而增設(shè)的新的干線。（按照《全國(guó)新干線鐵道整備法》規(guī)定，新干線鐵路必須是在主要的區(qū)間能夠以200km以上的速度行駛的干線鐵路，因此日本的新干線鐵路基本等同于高速鐵路的概念）在接下來(lái)的1960年，日本政府為了新干線的建設(shè)與管理，專門制定了一部單行法律《全國(guó)新干線鐵道整備法》，并根據(jù)新干線的發(fā)展情況不斷修改完善。

　　該法規(guī)定了新干線的管理體制，確定了行政、建設(shè)、業(yè)務(wù)運(yùn)行三位一體的管理機(jī)制。作為中央政府的代表，國(guó)土交通省(2001年前是運(yùn)輸省)，只履行制定運(yùn)輸安全政策和新干線發(fā)展規(guī)劃等行政管理權(quán)限，不參加建設(shè)和實(shí)際運(yùn)行業(yè)務(wù)，并指定建設(shè)主體和運(yùn)營(yíng)主體。

　　日本除了《全國(guó)新干線鐵道整備法》之外，有關(guān)新干線的法律還有規(guī)范鐵路建設(shè)方面的《全國(guó)新干線鐵道整備法施行規(guī)則》、鐵路企業(yè)方面的《鐵道事業(yè)法》、運(yùn)輸法方面的《交通安全對(duì)策基本法》、以及行業(yè)管理方面的《關(guān)于對(duì)妨礙新干線鐵道列車運(yùn)行安全行為處罰的特例法》和作為特殊的必須制定防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃的《災(zāi)害對(duì)策基本法》等法律法規(guī)。這些法律的頒行，幾乎將高速鐵路運(yùn)營(yíng)的各方面內(nèi)容全部納入了法律調(diào)整的范圍，以全方位、多層次、系統(tǒng)化的立法為高速鐵路的建設(shè)發(fā)展保駕護(hù)航。

2.德國(guó)實(shí)行安全責(zé)任制，立法規(guī)范高鐵安全管理

在德國(guó)，火車是人們長(zhǎng)途旅行的首選交通工具。高速列車更是德國(guó)工程科技的代表作，素以快速、安全、舒適、豪華著稱。但1998年的德國(guó)高鐵事故，為德國(guó)高鐵的安全管理敲響了警鐘。此后的德國(guó)除了不斷改進(jìn)的高鐵技術(shù)外，也有針對(duì)性的出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，例如，德國(guó)《鐵路新秩序法》中的《通用鐵路法》、《聯(lián)邦對(duì)鐵路交通運(yùn)輸管制法》、《聯(lián)邦鐵路線路擴(kuò)建法》、《聯(lián)邦鐵路合并與重組法》等，通過(guò)法律對(duì)高鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中涉及的安全問(wèn)題，包括技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)范、物質(zhì)裝備、人員配備等，進(jìn)行全方位規(guī)范，確立了高鐵安全管理底線，逐步成為保障德國(guó)鐵路安全的另一個(gè)重要支柱。

在安全管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，《通用鐵路法》規(guī)定，鐵路公司負(fù)有安全運(yùn)營(yíng)、安全建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、車輛和配套設(shè)施的義務(wù)，并負(fù)責(zé)維護(hù)使其在安全的狀態(tài)下運(yùn)轉(zhuǎn)。鐵路公司董事會(huì)專設(shè)一名董事主管安全，安全部也設(shè)有安全監(jiān)事專管安全，全德16個(gè)分公司都設(shè)有安全分部，所有的安全主管享有特殊的法定權(quán)利，專門負(fù)責(zé)安全管理。在事故預(yù)防方面，有專門的《鐵路法》、《危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定》、《事故處罰規(guī)則》等加以規(guī)定。在人員管理上，德國(guó)還有配套的鐵路企業(yè)安全經(jīng)理法規(guī)，規(guī)定安全主管的上崗資格需要通過(guò)國(guó)家的專門考試才能獲得，鐵路公司聘用的安全主管還需要得到鐵路監(jiān)管當(dāng)局的正式確認(rèn)。

3.美國(guó)充分調(diào)研，立法確立高速鐵路發(fā)展規(guī)劃

高速鐵路計(jì)劃在美國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多年的預(yù)研究。聯(lián)邦鐵路局自1967年成立以來(lái)，其重點(diǎn)工作之一就是促進(jìn)高速鐵路和其它城際客運(yùn)服務(wù)的發(fā)展。除了在1973、1975、1978年三次修改《聯(lián)邦鐵路安全法》外，美國(guó)政府還于1991年制定了《路上綜合運(yùn)輸效率法案》、《21世紀(jì)的變通均衡化法》、《2009年美國(guó)復(fù)蘇與在投資法案》等一系列法案、政令，以立法確保發(fā)展高速鐵路的政策和資金支持。尤其在奧巴馬總統(tǒng)簽署高速鐵路的戰(zhàn)略性規(guī)劃后，高速鐵路的發(fā)展在全國(guó)各地逐漸成為現(xiàn)實(shí)。

2009年6月17日，聯(lián)邦鐵路局局長(zhǎng)發(fā)布可用資金公告（NOFA）以及《高鐵及城際客運(yùn)鐵路項(xiàng)目》暫行指導(dǎo)意見。對(duì)于已提交的工程和項(xiàng)目計(jì)劃，該意見確定了是否考慮批準(zhǔn)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)——運(yùn)輸?shù)陌踩院桶踩?guī)劃。而該《戰(zhàn)略》則詳細(xì)描述了聯(lián)邦鐵路局為發(fā)展高鐵系統(tǒng)而制定的特殊政策以及附加安全指南。

4.西班牙立法明晰權(quán)責(zé)、為無(wú)差異運(yùn)營(yíng)提供良好的法律環(huán)境

目前，西班牙超過(guò)日本和法國(guó)，已經(jīng)成為世界上高速鐵路最發(fā)達(dá)的國(guó)家。西班牙已經(jīng)在營(yíng)運(yùn)中的高速鐵路火車（AVE）有8條，西班牙已建成的高鐵系統(tǒng)以馬德里為中心，向南部、東南部、東北部、東部輻射，連接了馬德里與巴塞羅那、瓦倫西亞、塞維利亞、馬拉加等主要城市。其中，第一條高速鐵路是馬德里-塞維利亞線，于1992年開通。已經(jīng)在營(yíng)運(yùn)中的Avant（中途高速火車）也有7條。

西班牙高速鐵路立法主要以2005年生效的《西班牙鐵路法》為核心，以《2002-2007年國(guó)家交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》和《2005-2020年運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》兩個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)，輔以各地紛紛出臺(tái)的適合當(dāng)?shù)馗咚勹F路發(fā)展具體情況的高鐵立法。其中比較完善的有《加泰羅尼亞地區(qū)鐵路法》等。

?二、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家高鐵安全立法主要內(nèi)容

（一）高鐵安全綜合法律規(guī)范

1.歐盟高鐵理順體制，強(qiáng)化安全監(jiān)管職能

“網(wǎng)運(yùn)分離”是歐盟指導(dǎo)高速鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則。網(wǎng)運(yùn)分離主要為歐洲鐵路網(wǎng)一體化而設(shè)定，保證一國(guó)公司可參與其他國(guó)家的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在整合歐盟內(nèi)部市場(chǎng)和路網(wǎng)的促動(dòng)下，歐盟出臺(tái)了《關(guān)于跨歐洲高速鐵路系統(tǒng)的互通性》、《關(guān)于跨歐洲高速鐵路系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng)互通性的技術(shù)規(guī)范》在技術(shù)層面確保了按各國(guó)政府照市場(chǎng)規(guī)律行事，運(yùn)營(yíng)企業(yè)自行設(shè)計(jì)其投資和融資等商業(yè)計(jì)劃；同時(shí)保證了鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)在定價(jià)、采購(gòu)、擴(kuò)展市場(chǎng)，以及發(fā)展新技術(shù)方面享有的自主權(quán)。

歐盟在2004年頒布統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)指令，要求成員國(guó)建立一個(gè)獨(dú)立的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專門的事故調(diào)查部門；同時(shí)成立了歐盟鐵路署負(fù)責(zé)監(jiān)督各國(guó)安全監(jiān)管的執(zhí)行情況，并向歐盟做出反饋建議，是否需要推出新的安全指令。

2.法國(guó)完善安全監(jiān)管體系，確立獨(dú)立監(jiān)管職能

一個(gè)獨(dú)立于鐵路部門任何一個(gè)相關(guān)參與者的調(diào)查機(jī)構(gòu)，是保證調(diào)查透明，并吸取事故教訓(xùn)的唯一途徑。法國(guó)嚴(yán)格實(shí)施獨(dú)立監(jiān)管、獨(dú)立調(diào)查。法國(guó)的最高層安全管理者是法國(guó)交通部地面交通司，對(duì)國(guó)內(nèi)各運(yùn)輸企業(yè)負(fù)有安全管理的責(zé)任，直接管理對(duì)象是路網(wǎng)公司和法鐵以及其他運(yùn)輸企業(yè)。

另外，在鐵路局設(shè)運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)安全室和安全監(jiān)察室，安全監(jiān)察室含機(jī)車車輛、司機(jī)乘務(wù)、線路等監(jiān)察崗位，建立了與國(guó)家級(jí)安全技術(shù)管理相對(duì)應(yīng)的安全保障體系。同樣，在運(yùn)營(yíng)段和基礎(chǔ)設(shè)施段等建立與上級(jí)部門對(duì)應(yīng)的專業(yè)安全責(zé)任部門和具體責(zé)任崗位。

3.德國(guó)專設(shè)安全管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格責(zé)任追究制度

德國(guó)高速鐵路建設(shè)啟動(dòng)之初，即從立法入手，修改了《鐵路基本法》并制定了《鐵路新秩序法》。《鐵路新秩序法》是實(shí)現(xiàn)鐵路改革所需一系列法律的總稱，主要包括《聯(lián)邦鐵路合并與重組法》、《德國(guó)鐵路股份公司組建法》、《通用鐵路法》、《聯(lián)邦對(duì)鐵路交通運(yùn)輸管制法》等。這些法律、法規(guī)的頒布實(shí)施，不但為德國(guó)高速鐵路的發(fā)展規(guī)定了目標(biāo)、任務(wù)和實(shí)施步驟，也為高速鐵路安全等一系列問(wèn)題作出原則規(guī)定，為高速鐵路的高速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

在設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)方面，德鐵采用的是三級(jí)安全監(jiān)控體系。首先，聯(lián)邦鐵路局有一個(gè)進(jìn)入德鐵集團(tuán)董事會(huì)的專門負(fù)責(zé)督促德鐵落實(shí)德國(guó)政府有關(guān)安全規(guī)章的人。其次，在德鐵路網(wǎng)內(nèi)部也有一個(gè)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督各部落實(shí)安全規(guī)章的部門。最后，就是德鐵制定了保證安全生產(chǎn)的各項(xiàng)規(guī)章制度。一旦事故發(fā)生，不僅鐵路部門而且各地方政府都會(huì)積極介入事故的處理。

4.西班牙建立完全獨(dú)立的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在高速鐵路安全監(jiān)管方面，在西班牙鐵路法中，明確規(guī)定建立鐵路監(jiān)管委員會(huì)，監(jiān)督鐵路運(yùn)輸職責(zé)，確保國(guó)有運(yùn)營(yíng)商和私人運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行無(wú)差異性運(yùn)輸。但是，由于歐盟指令并沒(méi)有明確規(guī)定鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須作為一個(gè)獨(dú)立的部門，而且在最初的西班牙鐵路法中對(duì)此也沒(méi)有做出明確規(guī)定，因而鐵路監(jiān)管委員會(huì)與能源或通信監(jiān)管委員會(huì)不同，在很長(zhǎng)一段時(shí)期，它只是發(fā)展部的一個(gè)內(nèi)部部門，其獨(dú)立性較小。而在2005年，西班牙政府出臺(tái)一項(xiàng)新的競(jìng)爭(zhēng)性政策，建立了真正獨(dú)立于發(fā)展部之外的鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（二）高鐵安全技術(shù)規(guī)范

1.檢驗(yàn)檢測(cè)

（1）法國(guó)立法確立完善的預(yù)測(cè)報(bào)警系統(tǒng)

法國(guó)TGV高速列車30年來(lái)在其自身的鐵路線上未出現(xiàn)過(guò)一起人員死亡事故，其安全性與鐵路系統(tǒng)完善的監(jiān)測(cè)報(bào)警系統(tǒng)分不開。比如，巴黎至中部工業(yè)城市里昂的高速鐵路線全線無(wú)平交道口和隧道。鐵路沿線不設(shè)置任何單獨(dú)的行車信號(hào)，而是采用自動(dòng)安全信號(hào)系統(tǒng)，司機(jī)可通過(guò)軌道傳導(dǎo)的低頻電流探測(cè)前方道路狀況。駕駛室和控制中心之間有一套不間斷的無(wú)線電通信系統(tǒng)，保障列車的高速與安全。此外，車內(nèi)還設(shè)有旅客報(bào)警系統(tǒng)、防范司機(jī)打瞌睡的監(jiān)視器、火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)、道路災(zāi)情報(bào)警系統(tǒng)等。

（2）韓國(guó)立法找準(zhǔn)癥結(jié)，制定針對(duì)性強(qiáng)的安全規(guī)范

2011年以來(lái)，KTX高鐵系統(tǒng)發(fā)生技術(shù)故障事故總計(jì)11起，因此被戲稱為“事故鐵”。韓國(guó)政府近日給KTX高速列車系統(tǒng)加設(shè)一套新安全管理措施：對(duì)現(xiàn)有所有列車進(jìn)行安全檢查，悉數(shù)更換所有列車的“問(wèn)題零部件”。政府同時(shí)準(zhǔn)備成立一個(gè)“維護(hù)操作組”，監(jiān)督檢查韓國(guó)鐵路系統(tǒng)。

2.特殊防護(hù)措施

（1）日本強(qiáng)化事前預(yù)防措施，確保高鐵安全運(yùn)行

為了預(yù)防和應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的高速鐵路安全事故，日本高速鐵路系統(tǒng)從地面設(shè)施、軌道建設(shè)到車輛和設(shè)備的維護(hù)檢修系統(tǒng)均采取了一系列特殊防護(hù)措施，確保新干線保持最好狀態(tài)。

在地面防護(hù)方面，為避免閑人進(jìn)入新干線，有礙高速列車運(yùn)行，在線路兩側(cè)，設(shè)置了金屬防護(hù)網(wǎng)柱，及警示標(biāo)牌。每隔500米設(shè)l門，平時(shí)上鎖，鑰匙由專人保管。如需進(jìn)入線路，必須辦理有關(guān)手續(xù)，并須佩帶專門的臂章及護(hù)帽；在公路跨越新干線或與新干線并行處，設(shè)置了防止汽車翻落的防護(hù)工程，或在既有鐵路上鋪設(shè)防脫護(hù)軌。；沿線每250米、站臺(tái)每50米，設(shè)列車防護(hù)開關(guān)，以備線路異?；蛴姓系K物，或站臺(tái)上有乘客跌落時(shí)，及時(shí)通過(guò)自動(dòng)信號(hào)設(shè)備使列車停車。

在列車自身防護(hù)方面，列車全部采用不燃或阻燃材料制造。每節(jié)車上裝有熱、煙檢測(cè)器，火警報(bào)警開關(guān)。每節(jié)車廂均可與司機(jī)通話。駕駛室裝有可監(jiān)視列車運(yùn)行狀態(tài)和車上機(jī)械工作狀態(tài)的監(jiān)視裝置，以便于司機(jī)及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常，采取措施。駕駛臺(tái)上設(shè)有接地保護(hù)開關(guān)，一旦出現(xiàn)緊急情況，操作開關(guān)，可使障礙點(diǎn)周圍25公里范圍內(nèi)上、下行接觸網(wǎng)斷電，使該范圍內(nèi)列車停車。

（2）德國(guó)事故后全面檢查，出臺(tái)安全統(tǒng)一管理措施

1998年艾雪德事故[1]事發(fā)后第二天，德鐵降低了全線高速列車的時(shí)速，并全面檢查安全性，隨后按照聯(lián)邦鐵路局的要求，停運(yùn)所有同型號(hào)列車，對(duì)其進(jìn)行超聲波安全檢測(cè)。