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1.行政審批的概念及設置

在德國，法律往往對公共利益或者第三者可能造成重大危害的社會經(jīng)濟活動設置行政審批程序。有關的社會經(jīng)濟活動只有在得到主管的行政機構(gòu)的預先同意以后才能開展。[7]德國在社會經(jīng)濟活動過程中不同的階段可以設置行政審批。設置審批的標準是以是否可能對公共利益或第三者造成嚴重的危害為準。

2.行政審批的程序

德國行政審批分一般程序和分段審批程序。根據(jù)德國行政程序法第十條規(guī)定，在德國行政許可程序原則上采用非要式程序。但是，并非是指做出行政許可決定時沒有程序規(guī)則要遵守（德國程序法第十一條）。許可通知書也有特定的形式（德國行政程序法第三十七條第二款），在實踐中幾乎都用書面形式。

對重要的審批，特別是對幾乎所有的大型設備的許可，有關法律都規(guī)定在頒發(fā)許可以前，要經(jīng)過特定的，詳細規(guī)范的程序。這種程序在計劃確定和一些許可中，如聯(lián)邦排放控制法，原子能管理法，航空法中特別典型。

3.職業(yè)安全健康行政審批

德國沒有統(tǒng)一的成文法律規(guī)定職業(yè)安全健康方面的行政審批，德國更強調(diào)綜合性風險預防，有關職業(yè)安全健康的要求往往與環(huán)境保護合并規(guī)定。主要的審批事項涉及以下三個領域：

（一）礦山領域

礦山領域的職業(yè)安全與健康行政審批法律依據(jù)主要是《聯(lián)邦采礦法》（The Federal Mining Act）。

（二）非礦山領域

在非礦山領域的職業(yè)安全與健康行政審批，如危險化學品相關行政審批，建設施工項目相關的行政審批，法律依據(jù)主要是《聯(lián)邦排放控制法》（Federal Immission Control Act）。德國《聯(lián)邦排放控制法》是預防空氣污染、噪音、振動等相關現(xiàn)象對環(huán)境造成有害影響的法案，其中包括了職業(yè)安全與衛(wèi)生的行政審批相關的規(guī)定[8]。根據(jù)德國《聯(lián)邦排放控制法》的規(guī)定，德國非礦山領域的職業(yè)安全與健康行政審批事項同環(huán)境保護、水資源保護、土壤保護、噪聲防治、道路交通管理、土地使用保護規(guī)劃等事項共同審批，不另行單獨實施。具體實施審批的部門在不同的州有不同的設置。

（三）職業(yè)人員領域

德國《職業(yè)安全法》（German Occupational Safety Act(AsiG)）對職業(yè)病醫(yī)師（occupational physicians）和職業(yè)安全工程師（safety engineers）等職業(yè)安全衛(wèi)生專業(yè)人士做出了規(guī)定。德國《職業(yè)安全法》是德國對歐盟職業(yè)安全健康框架指令第七條的具體執(zhí)行。

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三、中歐高危行業(yè)職業(yè)安全健康行政審批對比分析及啟示

目前我國安全生產(chǎn)行政審批主要涉及企業(yè)證照類（5項）、“三同時”審查類（4項）、中介機構(gòu)資質(zhì)類（3項）、人員資格類（2項）共14項，與歐盟對比分析來看，主要有以下相同點和區(qū)別之處。

（一）相同點

（一）在高危行業(yè)設置職業(yè)安全與健康行政審批事項

中國和歐盟成員國在礦山、危險化學品等高危行業(yè)均設置了職業(yè)安全與健康相關的行政審批事項。如，英國在鐵路、海上設施、陸上主要危險源、天然氣儲運、石棉、爆炸物制造和存儲等高風險行業(yè)均實施行政審批。

（二）具體行政審批事項有明確的法律法規(guī)依據(jù)

行政審批直接關系行政相對人權(quán)益，中國和歐盟成員國政府對行政審批的設置要求嚴格，具體的行政審批事項均必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

（三）由專門的監(jiān)管機構(gòu)或授權(quán)機構(gòu)負責實施

無論是中國還是歐盟成員國，具體的行政審批事項均由專門的監(jiān)管機構(gòu)或授權(quán)機構(gòu)負責實施。如，在英國，生產(chǎn)和存儲2噸以上爆炸物品，由HSE爆炸物品監(jiān)督處進行審批；在德國，礦山安全健康計劃由各州的采礦主管機構(gòu)負責審批。

（四）有嚴格的審批程序

歐盟成員國及中國對職業(yè)安全健康審批事項，均規(guī)定了嚴格的審批程序。如英國海上設施安全報告許可規(guī)定，海上設施分為生產(chǎn)設施安全報告和非生產(chǎn)設施安全報告，報告的內(nèi)容和時間要求是不同的。一般情況下，新建生產(chǎn)設施的作業(yè)者應準備一份報告并提交給HSE；如果將要搬遷到新地點（無論是否在相關海域外），生產(chǎn)設施的作業(yè)者還要提交一份之前關于搬遷的特別報告，并將該報告提交給HSE；此外，對重大事故危害識別、重大隱患評估、相應控制措施等都進行了規(guī)定，相關申請人必須對此作詳細的說明，否則難以獲得HSE的許可。

（五）審批相關信息公開

歐盟成員國將職業(yè)安全健康行政審批事項，通過政府網(wǎng)站等渠道予以公開，被許可人可以方便了解到審批的具體流程、需要提交的材料以及時間、費用等相關內(nèi)容，這一點與我國情況類似。

（六）推行集中審批

德國各州分別設立專門機構(gòu)辦理行政審批事項受理，這種做法類似于我國目前各地推進的集中審批，方便了許可相對人。

（一）職業(yè)安全與健康監(jiān)管理念不同

歐盟及其成員國對職業(yè)安全健康監(jiān)管更關注風險評估和預防，更強調(diào)雇主的責任。比如，歐盟框架指令規(guī)定，雇主必須進行關于職業(yè)安全健康的風險評估，必須決定哪些職業(yè)安全健康措施需要執(zhí)行。[9]德國《勞動保護法》規(guī)定，雇主有義務采取各種措施，保護雇員的安全和身體健康。反觀中國，一些地方和部門重事前審批輕事后監(jiān)管。

（二）行政審批觀念不同

英國和德國職業(yè)安全健康審批收取數(shù)額不等的費用，強調(diào)許可活動是監(jiān)管主體為具體對象提供的特定服務，應由具體被許可人而非公共財政負擔。這點與我國目前強調(diào)的許可是公共服務因而不收費觀念明顯不同。

（三）審批部門的職責分工不同

英國職業(yè)安全健康采取分級分類監(jiān)管的原則，HSE主要負責高風險的行業(yè)，但對審批而言，地方政府及相關部門也有參與。英國HSE爆炸物品監(jiān)管處與地方政府、消防服務部門和警察局在爆炸物執(zhí)法方面相互配合工作。HSE負責對爆炸物的生產(chǎn)加工，超過兩頓的爆炸物儲存，以及運輸?shù)冗M行許可監(jiān)督，而地方政府、消防服務部門和警察局負責對存儲兩噸以下的擁有者進行許可和監(jiān)管。

雖然我國對礦山以及危險化學品生產(chǎn)、儲存建設項目的安全設施設計審查，也按照規(guī)模等因素實施分級監(jiān)管。但是，對于許可證而言，分級監(jiān)管原則體現(xiàn)不足，審批權(quán)過多集中在省一級。實踐中，省級承擔的審批任務過重，耗費了過多人力及時間成本，不利于各省局集中精力對全省的安全生產(chǎn)進行整體謀劃布局。而從行政審批相對人角度來看，各個企業(yè)、中介機構(gòu)多集中于各個區(qū)縣，將行政審批權(quán)下放，不僅能夠優(yōu)化安全生產(chǎn)領域上下級權(quán)責關系，更便于行政相對人辦理相關事項，提高辦事效率。

（四）行政審批事項具體設置不同

歐盟成員國歐盟國家注重安全、健康、環(huán)境一體化審批，在具體環(huán)節(jié)上注重審批的連續(xù)性、整體性。比如，德國《聯(lián)邦排放控制法》中將涉及職業(yè)健康衛(wèi)生的事項與環(huán)境保護等審批事項一并規(guī)定，一體實施審批；英國核站點許可的評估環(huán)節(jié)必須參加能源和氣候變化部核責任保險，石棉作業(yè)許可對健康的重視等。

中國安全生產(chǎn)行政審批和職業(yè)衛(wèi)生行政審批采取分別規(guī)定，分別實施的模式，二者有部分重疊。目前，建設項目安全生產(chǎn)“三同時”和職業(yè)衛(wèi)生“三同時”由安全監(jiān)管部門不同機構(gòu)組織實施，企業(yè)在具體操作中，要對此兩種審批事項分別準備相關材料，分別報批，不僅增加了企業(yè)的負擔，也加大了安監(jiān)部門的行政成本，降低了辦事效率。

（五）行政審批的程序設置環(huán)節(jié)不同

歐盟國家如英國核設施的一個許可，涵蓋核站點從設立到關閉的整個生命周期。而我國目前對同一事項不同環(huán)節(jié)設定審批，礦山等高危行業(yè)還應單獨取得安全生產(chǎn)許可證，不僅程序上較為繁瑣，且前后提供的材料還有許多重合之處。

（六）針對中介機構(gòu)的行政審批事項設置不同

英國和德國沒有對中介機構(gòu)的許可，中介機構(gòu)不在政府職業(yè)安全健康審批事項之列，本身屬于社會組織自律管理范疇，更強調(diào)市場的作用，中介機構(gòu)只接受政府的必要性監(jiān)管。目前，我國安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政審批中仍保留不少對于中介機構(gòu)的資質(zhì)許可。

（七）審查的具體形式不同

歐盟國家對職業(yè)安全健康的許可，以形式審查為主。以英國海上設施許可為例。英國海上生產(chǎn)設施相關的作業(yè)者（operator）以及和非生產(chǎn)設施相關的所有者（owner），在從事生產(chǎn)或作業(yè)前，必須按照《2005年英國海上設施（安全報告）法》要求，編制足夠詳盡的安全報告。如果滿足法律要求，HSE一般會予以批準。與歐盟不同，中國許多職業(yè)安全健康行政審批項目，安全監(jiān)管監(jiān)察部門都組織實質(zhì)審查[10]。

（八）審批責任不同

歐盟及其成員國強調(diào)雇主責任。如，英國職業(yè)安全健康許可實行企業(yè)主體責任原則，負責履行許可職責的政府部門及其工作人員對企業(yè)職業(yè)安全健康并不承擔責任。行政審批制度對責任人生產(chǎn)運營中的健康安全計劃并不提供擔保，企業(yè)健康與安全只能依賴于責任人本身。我國安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可實行“誰發(fā)證、誰負責”或“誰簽字、誰負責”的原則，負責履行許可職責的政府部門及其工作人員對企業(yè)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康承擔相應責任。

?（三）啟示及建議

借鑒歐盟職業(yè)安全健康許可經(jīng)驗，結(jié)合我國安全生產(chǎn)、職業(yè)健康行政許可實際，提出以下建議：

1.學習借鑒歐盟國家職業(yè)安全健康行政許可的理念

“企業(yè)主體責任”是歐盟國家職業(yè)健康安全許可的重要理念，學習這一理念并轉(zhuǎn)化為實際行動。

一是要在日常安全監(jiān)管監(jiān)察工作中逐步轉(zhuǎn)變我國行政許可由政府管理承擔主要責任（誰審查、誰負責，誰簽字、誰負責）的理念，確立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可“企業(yè)主體責任”原則，把管理風險的法律責任移交到風險制造者，安全監(jiān)管監(jiān)察部門要強化對企業(yè)落實安全生產(chǎn)和職業(yè)健康主體責任的監(jiān)管監(jiān)察，督促企業(yè)加強安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作，真正體現(xiàn)企業(yè)是安全生產(chǎn)和職業(yè)健康的“唯一責任主體”。

二是慎用行政許可，突出行政許可的政府最高管理手段的優(yōu)勢，重點對社會公眾高度關注的行業(yè)領域和風險進行管理，繼續(xù)強化“以人為本”的理念，打造對安全生產(chǎn)和健康風險控制的最后防線。通過規(guī)定企業(yè)風險控制的目標而不是風險控制詳細的標準和具體的要求，督促企業(yè)持續(xù)改進安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作。

2.進一步調(diào)整優(yōu)化行政審批事項

借鑒歐盟國家許可的經(jīng)驗，同時結(jié)合我國行政審批制度改革的實際需要，堅持在現(xiàn)有法制體制框架下，調(diào)整、合并相關許可項目，進一步簡化審批程序，具體建議是：

一是對高風險行業(yè)實施嚴格許可。行政審批制度改革并不意味著完全取消許可，歐盟國家對存在重大風險，一般管制措施不足應對的事項亦通過許可的形式加強監(jiān)管。這一點尤其值得我國在行政審批改革中學習和借鑒。建議結(jié)合我國安全生產(chǎn)的實際狀況，對礦山、危險化學品、煙花爆竹的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等具有高度危險性的相關事項，加強嚴格準入和審批程序。近期發(fā)生的天津港“8·12”瑞海公司危險化學品倉庫火災爆炸事故，再次給強化安全監(jiān)管敲響了警鐘。對此類高度危險性的事項，建議實施嚴格審批。同時，對風險性較小的事項，建議逐步減少和縮小實施行政許可的范圍，重點加強日常監(jiān)督檢查。

二是尊重安全與健康內(nèi)在相關、密不可分的特點，對礦山和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目領域的安全生產(chǎn)“三同時”許可與職業(yè)衛(wèi)生“三同時”許可有機結(jié)合，實行一體化管理，統(tǒng)一申報，聯(lián)合審查，統(tǒng)一發(fā)證，降低企業(yè)成本，節(jié)省行政資源。

三是取消部分人員資格和機構(gòu)資質(zhì)認可事項。借鑒德國經(jīng)驗，取消部分領域特種作業(yè)人員的強制資質(zhì)認證，由行業(yè)協(xié)會負責認證，將資質(zhì)認證僅作為從業(yè)人員能力的證明，由雇主對操作人員是否能夠勝任特種作業(yè)進行判斷，雇主決定具體雇傭的人員，同時雇主對相關的安全負責。同時，建議逐步取消中介機構(gòu)資質(zhì)審批。針對目前我國部分中介機構(gòu)收取企業(yè)費用后，提供的報告不真實客觀的實際，建議通過政府購買服務的形式，由政府向中介機構(gòu)付費，并通過市場手段實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

3. 加強事中、事后監(jiān)管

一是加強和改進日常監(jiān)管。根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》以及行政審批改革后取消、下放行政審批權(quán)的實際情況，結(jié)合推行分級分類監(jiān)管，科學制定執(zhí)法計劃，重點對取消下放后的事項進行有計劃的監(jiān)督檢查。同時，加大暗查抽查力度，通過“四不兩直”等檢查方式，嚴格督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實安全生產(chǎn)主體責任。

二是強化誠信體系建設，建立失信聯(lián)合懲戒制度。圍繞落實《國務院安全生產(chǎn)委員會關于加強企業(yè)安全生產(chǎn)誠信體系建設的指導意見》（安委〔2014〕8號），對行政審批改革后取消、下放的事項，建立安全生產(chǎn)承諾制度、安全生產(chǎn)不良信用記錄制度、安全生產(chǎn)誠信“黑名單”、安全生產(chǎn)誠信評價和管理制度以及安全生產(chǎn)誠信報告和執(zhí)法信息公示制度，并通過構(gòu)建完備的企業(yè)安全生產(chǎn)誠信大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加強動態(tài)管理，實施失信懲戒。

三是培育和規(guī)范社會組織，推動行業(yè)自律。注重培育安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生相關社會組織，引導社會組織提供相關公共服務；鼓勵注冊安全工程師事務所、安全生產(chǎn)技術(shù)服務機構(gòu)等專業(yè)服務機構(gòu)發(fā)揮其所具有的專門知識和專業(yè)技能對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行監(jiān)督；通過配合國家社會組織管理制度改革以及出臺相關配套政策，逐步消除社會組織行政化；通過政府購買服務、專家服務平臺建設以及其他技術(shù)性服務項目的開展，培育安全生產(chǎn)社會組織的發(fā)展。

4.加快修訂相關法律法規(guī)

鑒于目前安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可事項的設立和實施都有明確的法律法規(guī)規(guī)定，根據(jù)依法行政原理，在上位法未得到及時修訂或廢止前，安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可制度改革比較受限。建議加強法律法規(guī)實施情況的研究，從長遠著手，應修訂完善《安全生產(chǎn)許可證條例》等法律法規(guī)，從源頭上解決許可項目多、交叉重疊、多頭許可等問題?！笆濉逼陂g，建議全國人大考慮整合《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》和《職業(yè)病防治法》的相關內(nèi)容，或制定一部統(tǒng)一的《職業(yè)安全健康法》，真正與國際接軌。