2014年5月，第7屆亞洲安全社區(qū)大會在韓國釜山市舉辦，來自世界衛(wèi)生組織社區(qū)促進協(xié)作中心、亞洲安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)及亞洲各國的400余名代表參加了會議。
　　本屆大會的主題是“城市層次上的安全社區(qū)建設(shè)”，韓國釜山作為會議承辦方，介紹了其安全城市創(chuàng)建經(jīng)驗，具有一定的借鑒意義。

　　創(chuàng)建背景

　　釜山市為韓國第二大城市，城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，轄區(qū)總面積約758 km2，劃分為1個郡和15個區(qū)，覆蓋人口約400萬人。

　　圖1 2003-2012年，韓國釜山等7大城市居民每10萬人死亡率趨勢圖

　　隨著城市的快速發(fā)展和風(fēng)險因素的增加，釜山市意外傷害死亡率一直在增加。2009年，釜山市每10萬人的傷害死亡率達到63人，盡管低于韓國全國平均水平，但與首爾等大城市相比還是較高的(見圖1)。傷害預(yù)防和安全，成為釜山市發(fā)展過程中迫切需要解決的問題。

　　基于此背景，釜山市于2009年正式啟動“國際安全社區(qū)”建設(shè)，成立了國際安全社區(qū)促進委員會，建立安全社區(qū)工作機制和制度保障體系，在16區(qū)郡推廣安全社區(qū)工作理念。同時，針對釜山市社會、經(jīng)濟和自然環(huán)境的特點及傷害預(yù)防需求，策劃實施有特色的安全促進項目。釜山市建立了地方政府與高校之間的協(xié)作模式，成立了釜山市安全促進研究中心，連續(xù)分析市民的意外傷害數(shù)據(jù)，并以此作為調(diào)整安全政策的依據(jù)。該中心全程參與項目的規(guī)劃、實施和評估工作，使安全促進項目成為“以證據(jù)為基礎(chǔ)”的項目。

　　釜山市安全社區(qū)建設(shè)進行了整體設(shè)計，各項工作有計劃、有步驟、有重點穩(wěn)步推進?？傮w來說，釜山市安全社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了3個階段(如圖2所示)。

　　主要做法

　　明確工作愿景與目標(biāo)

　　創(chuàng)建伊始，釜山市在SWOT(態(tài)勢)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和實際，明確了建設(shè)工作愿景。例如，釜山市希望成為居民想長期居住的安全文化建設(shè)示范城市、安全旅游型城市，為轄區(qū)市民工作和生活提供良好的生活環(huán)境;建設(shè)成為21世紀(jì)亞洲東北部的海洋資本城市，以吸引投資;同時，探索以大型城市為載體開展安全社區(qū)建設(shè)的工作模式，并起到示范引領(lǐng)作用等。

　　建立傷害監(jiān)測和風(fēng)險辨識機制

　　為了能全面掌握事故傷害發(fā)生情況，釜山市建立了死亡分析、居民醫(yī)療傷害數(shù)據(jù)及急救中心數(shù)據(jù)監(jiān)測體系，以及統(tǒng)計、警察、消防等部門為主要渠道的傷害監(jiān)測體系。

　　除此之外，釜山市還積極開展居民KAP(行為)調(diào)查、老年人活動中心等高風(fēng)險環(huán)境的風(fēng)險辨識調(diào)查等工作。例如，釜山市安全促進研究中心開展公民的安全意識和行為調(diào)查，每年從釜山交通運輸公司獲取地鐵事故數(shù)據(jù)等。在事故傷害監(jiān)測及各類調(diào)查、訪談的基礎(chǔ)上，釜山市國際安全促進研究中心編制年度傷害數(shù)據(jù)監(jiān)測報告，并向相關(guān)組織發(fā)布，使整個社會和相關(guān)組織可以掌握事故傷害情況，從而有針對性地調(diào)整安全促進工作。

　　統(tǒng)籌制定中長期規(guī)劃

　　傷害預(yù)防計劃的制定，不僅要考慮傷害宿主因素( “宿主”指被寄生的一方。由于被寄生一方的原因影響到寄生一方的生存、生長等，就是“宿主因素”)，環(huán)境因素、政策條件等也是需要考慮的。釜山市在分析事故傷害發(fā)生情況、市民安全意識調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定試點項目;在分析安全社區(qū)理論模型及總結(jié)100余家國際安全社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立了釜山安全社區(qū)運行模式。

　　建立跨界合作機構(gòu)

　　為了有序推進各項工作，釜山市建立了由146家成員單位構(gòu)成的跨界合作機構(gòu)，包括安全社區(qū)工作委員會、督導(dǎo)委員會、專項工作組、安全促進研究中心等，整合了轄區(qū)行政、技術(shù)等資源，把安全促進和傷害預(yù)防工作相關(guān)的機構(gòu)，納入跨界組織體系，形成跨界合作長效機制。

　　建立促進項目策劃機制

　　釜山市在分析地區(qū)的特點、區(qū)域和環(huán)境因素等基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的方法，確定需要干預(yù)的安全問題，并進行排序(見圖3)。

　　為了將資源最大化利用，釜山市在安全促進項目實施過程中，采取了選擇性推進和集中化策略。一方面，基于社會經(jīng)濟特點和居民傷害狀況，在5個領(lǐng)域內(nèi)選取試點項目，在試點區(qū)郡開展;另一方面，根據(jù)開展自殺預(yù)防、海運和旅游安全等領(lǐng)域的特色項目，由安全促進研究中心對示范項目和特色項目全程跟蹤評估，積累干預(yù)有效證據(jù)，推廣有效項目。

　　建立較完整的項目評估體系

　　釜山市建立了完整的項目評估體系，包括實施過程收集、評估及報告等，使評估結(jié)果能用于項目決策。該市每年還會舉行年度會議，對安全促進項目實施情況進行全面評估，以發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀項目并進行獎勵。

　　主要特點和啟示

　建立跨界相互協(xié)作的工作模式

　　釜山市安全社區(qū)建設(shè)的最大特點之一，就是以大型城市為載體開展建設(shè)。但是大型城市是個復(fù)雜系統(tǒng)，要想發(fā)揮其整體協(xié)同作用，必須完善頂層設(shè)計、制度保障體系，明確劃分不同參與主體的職責(zé)，提升資源利用效能。

　　圖3 安全促進項目的策劃實施所經(jīng)歷的4個階段

　　為此，釜山市制定了《安全社區(qū)建設(shè)條例》，建立了安全促進工作管理機制，為建設(shè)工作提供了法規(guī)和制度保障;明確了不同參與主體的職責(zé)，例如市政府負(fù)責(zé)建立多部門多方合作機制，增強安全促進項目實施主體和對象的能力;在全市建立傷害監(jiān)測體系，推廣安全學(xué)校等核心但具有普遍性的項目;提升涉及多部門的安全問題的解決能力;制定安全促進政策等。同時，對下級政府負(fù)責(zé)實施的項目評估提供政策和財政支持。安全促進研究中心主要負(fù)責(zé)項目規(guī)劃和評估工作，尤其是為項目實施和評估提供技術(shù)支持等。

　　把安全社區(qū)建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合

　　釜山安全社區(qū)建設(shè)，將全市發(fā)展策略和城市安全建設(shè)等方面項目結(jié)合起來，統(tǒng)籌衛(wèi)生城市、安全學(xué)校和自殺預(yù)防項目，實現(xiàn)了各類社會事業(yè)、事故傷害預(yù)防和建設(shè)工作一體化發(fā)展。

　　安全促進項目的科學(xué)化設(shè)計是關(guān)鍵

　　安全社區(qū)的實質(zhì)，就是在社區(qū)層面策劃實施安全項目。安全促進項目要跟著傷害診斷和安全需求走，主要解決突出問題和“老大難”問題。釜山市建立了較為完善的傷害監(jiān)測體系，全面掌握了轄區(qū)各類事故傷害指標(biāo)狀況，通過分析事故傷害數(shù)據(jù)，來確定需要干預(yù)的問題。
    釜山市采用科學(xué)化、程序化的方法來進行項目設(shè)計，建立安全促進項目基本優(yōu)先度分級系統(tǒng)，對擬開展的項目進行評分分級。同時積極推行“以證據(jù)為基礎(chǔ)”的安全促進項目，使項目設(shè)計都是基于數(shù)據(jù)分析、轄區(qū)最迫切的安全需求，同時定期評估事故傷害控制狀況，對安全政策和項目進行調(diào)整。

　　安全促進項目實施采用“差別化”戰(zhàn)略

　　釜山市為了提升項目績效，除了有序推進一般項目以外，還根據(jù)居民的需求和傷害特征，有選擇性地重點推進自殺預(yù)防、老年人跌倒預(yù)防、心臟復(fù)蘇和急救培訓(xùn)等示范和特色項目，并進行科研化評估和推廣。

　　城市層次上安全社區(qū)建設(shè)模式創(chuàng)新

　　釜山市是首個建立地方政府—高校協(xié)同建設(shè)模式的城市，釜山安全促進研究中心對建設(shè)過程進行全程跟蹤指導(dǎo)，對項目實施、評估等開展系列研究，為城市開展安全社區(qū)建設(shè)、安全促進項目實施發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。
　通過幾年的運作，釜山市安全社區(qū)建設(shè)取得了較好成效。強化了安全促進和傷害預(yù)防工作，完善了安全組織網(wǎng)絡(luò)和跨界合作協(xié)同機制，建立了傷害監(jiān)測系統(tǒng)和政府—高校協(xié)同模式，定期分析評估轄區(qū)安全狀況和傷害數(shù)據(jù)，以傷害指標(biāo)量化分析為基礎(chǔ)，調(diào)整安全政策，為以后安全促進工作的科學(xué)合理開展提供了支撐;通過推行項目試點和集中化策略，在項目試點評估的基礎(chǔ)上推廣，避免了以往全面鋪開、僅以結(jié)果為導(dǎo)向的工作模式，提高了決策的科學(xué)性;注重居民的需求，改變原有“自上而下”推行工作模式，強化風(fēng)險辨識評估，促進安全工作從事后處置向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變。