五、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管缺位

　　監(jiān)管主體的不明確給職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管帶來(lái)極大困難，尤其法律規(guī)定和其他規(guī)范性文件的沖突，導(dǎo)致了實(shí)踐中有關(guān)部門相互推諉監(jiān)管責(zé)任?！堵殬I(yè)病防治法》規(guī)定衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)病防治的監(jiān)管工作，但中央編辦 [2003.15號(hào)文件將工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查職能劃歸安監(jiān)部門。

　　2005年《衛(wèi)生部、安監(jiān)局明確職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)分工意見》規(guī)定，安監(jiān)部門負(fù)責(zé)“組織查處職業(yè)危害事故和有關(guān)違法、違規(guī)行為”，2010年中央編辦《關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門職責(zé)分工的通知》將職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管的主要任務(wù)劃歸安監(jiān)部門，如對(duì)用人單位進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查及查處、監(jiān)督檢查和督促用人單位向勞動(dòng)者提供職業(yè)病診斷所需材料等。監(jiān)管主體的不明確使得職業(yè)病勞動(dòng)者無(wú)所適從。

　　安監(jiān)部門對(duì)涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)具有審查批準(zhǔn)、驗(yàn)收和監(jiān)督檢查的權(quán)力，由其負(fù)責(zé)監(jiān)管工作場(chǎng)所的職業(yè)衛(wèi)生也是題中應(yīng)有之義。安監(jiān)總局也下設(shè)職業(yè)健康監(jiān)督管理司。但安監(jiān)部門卻未能充分發(fā)揮這一職能。根據(jù)義聯(lián)調(diào)研了解，在一些地方，作為招商引資的潛規(guī)則，未經(jīng)地方領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，安監(jiān)部門不得進(jìn)入企業(yè)檢查職業(yè)衛(wèi)生狀況；在一些地區(qū)，安監(jiān)部門基本不進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生的檢查工作。

　　安監(jiān)部門還面臨技術(shù)力量和人員編制方面的嚴(yán)重不足。以東莞為例，該市安監(jiān)部門的職業(yè)病監(jiān)督科僅有11名執(zhí)法人員，難以有效監(jiān)管當(dāng)?shù)?000多家存在職業(yè)病危害的企業(yè)和上百萬(wàn)接觸有毒、有害物質(zhì)的員工。而2009年一年，東莞幾乎所有的職業(yè)病事故都發(fā)生在未申報(bào)職業(yè)病危害項(xiàng)目的企業(yè)。安監(jiān)現(xiàn)有的人員和技術(shù)力量顯然難以有效查處用人單位的違法行為，也進(jìn)一步助長(zhǎng)了企業(yè)的違法行為。

　　六、職業(yè)病診斷難

　　首先，現(xiàn)行診斷制度要求企業(yè)自證其罪，導(dǎo)致勞動(dòng)者備齊申請(qǐng)材料難。目前勞動(dòng)者申請(qǐng)?jiān)\斷需要提交的職業(yè)史、職業(yè)病危害接觸史和現(xiàn)場(chǎng)危害調(diào)查和評(píng)價(jià)，以及臨床表現(xiàn)和輔助檢查結(jié)果等，都掌握在用人單位手中。而用人單位往往拒絕提供相關(guān)資料。雖然職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)按照法律規(guī)定也可以向用人單位和相關(guān)部門索要資料，但診斷機(jī)構(gòu)比較弱勢(shì)，也沒有動(dòng)力去索要資料。另一方面，在診斷機(jī)構(gòu)拒絕進(jìn)行資料收集時(shí)，勞動(dòng)者對(duì)診斷機(jī)構(gòu)也無(wú)法提出任何強(qiáng)制性的請(qǐng)求。職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)尚未明確，其拒絕受理職業(yè)病診斷后，勞動(dòng)者也沒有相應(yīng)的法律救濟(jì)渠道。

　　其次，診斷機(jī)構(gòu)的診斷不中立。從張海超案件可以看出，他費(fèi)盡千辛萬(wàn)苦獲得診斷資格后，一個(gè)明明是塵肺三期的病人卻被當(dāng)?shù)芈殬I(yè)病專業(yè)診斷機(jī)構(gòu)診斷為肺結(jié)核。一些患者在用人單位所在地診斷為正常，但其他地區(qū)醫(yī)院出具的診斷結(jié)果卻顯示病情嚴(yán)重。面對(duì)診斷機(jī)構(gòu)的故意錯(cuò)診，勞動(dòng)者也沒有通暢的民事或行政訴訟救濟(jì)途徑。

　　最后，診斷機(jī)構(gòu)數(shù)量過(guò)少。目前我國(guó)的專業(yè)職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足職業(yè)病勞動(dòng)者的需求，一般在地級(jí)市才有一家。這給勞動(dòng)者增加了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步妨礙其獲得及時(shí)的診治。

　　七、職業(yè)病勞動(dòng)者維權(quán)程序繁瑣

　　職業(yè)病維權(quán)程序繁瑣，最多可以達(dá)到12項(xiàng)，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，加在一起可以達(dá)到1926天。勞動(dòng)關(guān)系證明是很多職業(yè)病工人維權(quán)最先面臨的問(wèn)題。義聯(lián)的調(diào)研結(jié)果顯示，1/4強(qiáng)的職業(yè)病工人為證明勞動(dòng)關(guān)系提起了勞動(dòng)訴訟。而在當(dāng)前的職業(yè)病防治領(lǐng)域，勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議實(shí)行一裁兩審制。在確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系后，職業(yè)病工人還需歷經(jīng)職業(yè)病診斷與鑒定、工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟一審、二審和勞動(dòng)能力鑒定，才能最終進(jìn)入涉及工傷賠付的程序，包括仲裁、民事訴訟一審和二審。

　　然而，程序的各個(gè)階段都有可能因?yàn)橛嘘P(guān)部門沒有按時(shí)辦理而被延長(zhǎng)。由此，許多職業(yè)病工人的余生走在漫漫維權(quán)路上。以趙天云的案件為例。他現(xiàn)在年僅39歲，2007年8月在河南靈寶工作時(shí)被診斷出得了矽肺三期。為進(jìn)行工傷認(rèn)定，他甚至以死抗?fàn)?，歷經(jīng)三年多才拿到了工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定（4級(jí)傷殘）。一直到現(xiàn)在，他還走在邊乞討邊索賠的路上。而在北京國(guó)安賓館的楊同來(lái)的維權(quán)路更為漫長(zhǎng)。從2002年他開始提交職業(yè)病診斷申請(qǐng)起，到現(xiàn)在歷時(shí)9年，他仍然沒有得到賠償，奔波在維權(quán)路上。

　　八、對(duì)用人單位違法行為的懲處力度過(guò)輕

　　在民事責(zé)任方面，依據(jù)《職業(yè)病防治法》第五十二條，職業(yè)病工人除了享有工傷保險(xiǎn)待遇外，還能向用人單位主張其余損失的民事賠償。但2003年《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十二條規(guī)定，工傷人員向用人單位主張民事賠償?shù)?，參照《工傷保險(xiǎn)條例》處理。

　　在實(shí)踐中，很多法院就據(jù)此不支持職業(yè)病工人提出的民事賠償請(qǐng)求，違反了基本法律的規(guī)定。此外，在用人單位不支付職業(yè)病的工傷保險(xiǎn)待遇時(shí)，現(xiàn)行法律也沒有對(duì)用人單位作出懲罰性規(guī)定，如向勞動(dòng)者提供雙倍賠償，這也助長(zhǎng)了用人單位違法逐利。

　　在行政責(zé)任方面，用人單位未履行職業(yè)病防治責(zé)任時(shí)，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門的罰款上限過(guò)低，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員責(zé)任規(guī)定也不完善。如蘋果公司供應(yīng)商聯(lián)建公司沒有提供適當(dāng)?shù)耐L(fēng)設(shè)備及個(gè)人防護(hù)用品，最終導(dǎo)致100多名工人發(fā)生職業(yè)中毒，但監(jiān)管部門最高能處以20萬(wàn)元的罰款。

　　刑事責(zé)任方面，現(xiàn)有法律規(guī)定很不明確。《職業(yè)病防治法》第七十一條規(guī)定，用人單位違反規(guī)定，造成重大職業(yè)病危害事故或其他嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任。然而，職業(yè)病防治嚴(yán)重失職的情況，是否屬于刑法第一百三十五條重大勞動(dòng)安全事故罪的范疇，并不明確。此外，對(duì)于何謂“重大職業(yè)病危害事故”，目前尚無(wú)明確規(guī)定，而職業(yè)病危害的潛伏性特點(diǎn)又給這一界定增添新的難度。用人單位惡意逃避支付工傷保險(xiǎn)待遇，也不用承擔(dān)的刑事責(zé)任。

　　九、職業(yè)病待遇保障機(jī)制不足，保障水平低下

　　我國(guó)的工傷保險(xiǎn)覆蓋率不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量為22,978萬(wàn)人，而同期農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人口為5,587萬(wàn)人。以此計(jì)算，當(dāng)年農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的比例為24.3%。在沒有工傷先行支付制度的情況下，未參加工傷保險(xiǎn)的職業(yè)病工人只能向用人單位主張工傷保險(xiǎn)待遇。

　　為逃避職業(yè)病賠償責(zé)任，用人單位使用各種伎倆，如辭退疑似職業(yè)病工人、利用訴訟程序拖垮職業(yè)病工人、拒不執(zhí)行判決或裁定、注銷公司以轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等，置工人于無(wú)助的境地。這樣的情況并不罕見。義聯(lián)的調(diào)查顯示，近四成的職業(yè)病工人沒有獲得任何賠償。

　　此外，職業(yè)病勞動(dòng)者的一次性賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，難以維持職業(yè)病工人的后續(xù)生活和治療。義聯(lián)的調(diào)研顯示，平均每名職業(yè)病患者獲得的一次性賠償為9萬(wàn)元，近八成領(lǐng)取者表示這一數(shù)額不足以保障后續(xù)的治療和生活，近半的領(lǐng)取者認(rèn)為最多僅夠維持兩年。更可怕的是，發(fā)病率最高的塵肺病不可逆轉(zhuǎn)且會(huì)惡化，而職業(yè)中毒也可能會(huì)舊病復(fù)發(fā)，現(xiàn)有的一次性賠償標(biāo)準(zhǔn)不能維持后期治療費(fèi)用。5-10級(jí)傷殘的職業(yè)病勞動(dòng)者尤其要面對(duì)這一困境。

　　十、職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不完善

　　首先，職業(yè)病認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)趨于僵化。如，《職業(yè)性苯中毒診斷標(biāo)準(zhǔn)》（GBZ68-2008）的第A8條規(guī)定，苯所致白血病的接觸工齡必須達(dá)到1年。然而實(shí)踐表明，累計(jì)工齡不滿1年的苯致白血病是客觀存在的。更有研究表明，在有的地區(qū)高達(dá)13.3%的苯致白血病患者工齡不足一年。

　　其次，職業(yè)病目錄的確定落后于職業(yè)病防治的工作需要。我國(guó)2002年公布的《職業(yè)病目錄》共收錄了10大類115種職業(yè)病。相較于1987年版的《職業(yè)病目錄》，2002年版本僅增加了11種職業(yè)病。隨著新科技和新工藝的不斷引入，新的職業(yè)危害因素不斷出現(xiàn)，職業(yè)病種類也不斷增加，但職業(yè)病目錄卻沒有根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況得到及時(shí)調(diào)整、補(bǔ)充和公布。如，由于超常的工作強(qiáng)度和過(guò)度勞累，高血壓、心律失常已成為農(nóng)民工群體的常見病和多發(fā)病，但相關(guān)病種尚未列入我國(guó)的職業(yè)病目錄。

　　針對(duì)這十大弊端，黃樂平提出了16條具體的立法建議。