再次,為什么某些地方政府腐敗問題愈演愈烈,紅頂煤商如此“膽大妄為”、簡直到了“肆無忌憚”的地步?分稅制改革導(dǎo)致地方政府分權(quán)化,經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型政績評估體系“刺激”產(chǎn)煤省區(qū)地方政府“利益動機(jī)”,直接驅(qū)動他們“靠山吃山”地利用手中權(quán)力進(jìn)行“權(quán)錢交易”,一方面通過“財(cái)源建設(shè)”、拉動GDP增長獲得“政績”,另一方面通過權(quán)力入股開辦地方國有煤礦和私人煤礦獲得直接好處。在這種地方政府“熱情”支持、“奮力”庇護(hù)的政策環(huán)境保障下,所謂“礦權(quán)國有”必然是名義上的,從而被虛置一邊,而“有償開采”則成為各方利益主體實(shí)實(shí)在在的博弈內(nèi)容,在此格局下煤礦生產(chǎn)安全問題也就很容易被擠壓到相關(guān)當(dāng)事人的視野之外。在國有大礦,相關(guān)決策者及經(jīng)營者在沒有長期激勵機(jī)制的情況下往往只顧完成自己任期內(nèi)產(chǎn)量、利潤等短期績效指標(biāo),而忽視甚至犧牲長期投入、特別是安全生產(chǎn)方面的必要投入;而中小私營煤礦主,在現(xiàn)行安全投入成本高、礦難賠償費(fèi)用低、煤礦安全管理隨意性大的制度環(huán)境約束下,自然很“理性”地不愿意在安全設(shè)備這種長期投入方面消耗過多資金,往往存在僥幸心理,超能力生產(chǎn)而忽視礦下安全、漠視工人生命。
　　
　　綜上所述,煤礦安全事故頻發(fā)的實(shí)質(zhì)根由不在于有關(guān)當(dāng)事人的“非理性”,而是由特定的宏觀體制環(huán)境約束下有關(guān)利益群體“理性”博弈的結(jié)果。遭受“三農(nóng)”問題困擾的農(nóng)民赤貧生活壓力,放松監(jiān)管后的煤炭市場利益刺激,以及地方分權(quán)體制下的官商利益勾結(jié),三方面相互耦合形成近年來礦難頻發(fā)的基本宏觀體制背景。因此,要從根本上治理礦難危機(jī),就事論事無濟(jì)于事,有關(guān)當(dāng)局就必須在宏觀制度規(guī)則上下功夫。
　　
　　二、遏制礦難危機(jī)的治本之策重在體制變革
　　
　　煤炭資源屬于國家戰(zhàn)略性能源,煤炭業(yè)屬于高危行業(yè),對煤炭行業(yè)實(shí)施政策性整合保護(hù)、對煤炭安全生產(chǎn)實(shí)行嚴(yán)格法規(guī)監(jiān)管是世界各國普遍做法。中國煤炭業(yè)整合度較低、煤炭資源浪費(fèi)嚴(yán)重、煤炭安全生產(chǎn)事故頻仍,其根本原因是在體制層面,要遏制礦難危機(jī),其治本之策顯然是大刀闊斧地進(jìn)行體制變革和制度建設(shè)。
　　
　　首先,在清理大中型煤炭礦產(chǎn)地、暫停審批煤炭礦業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)上,國家從長期戰(zhàn)略規(guī)劃高度和煤炭主導(dǎo)型能源發(fā)展戰(zhàn)略要求出發(fā),對煤炭資源主要富集區(qū)實(shí)行“煤炭國家規(guī)劃區(qū)管理制度”,加強(qiáng)對煤炭資源的整合管理和煤礦生產(chǎn)運(yùn)營及宏觀監(jiān)控工作。同時(shí),要明確界定煤礦開采相關(guān)權(quán)利界限,真正實(shí)行礦產(chǎn)資源國有經(jīng)營性資產(chǎn)市場化配置,建立健全煤炭采礦權(quán)全部物權(quán)化交易法規(guī)體系,理清煤礦資源所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓繼承抵押拍賣賠付法權(quán)關(guān)系,以徹底改變現(xiàn)行煤礦產(chǎn)權(quán)非規(guī)范市場化的混亂局面,杜絕采礦權(quán)市場化過程中政府權(quán)力尋租行為,防止一些強(qiáng)勢社會集團(tuán)從具有自由處置權(quán)的政府官員手中以受讓礦產(chǎn)資源使用權(quán)(“用益物權(quán)”)的名義而實(shí)際買斷礦產(chǎn)資源所有權(quán)的情況發(fā)生。這樣,徹底斷開地方政府、社會強(qiáng)勢集團(tuán)與煤礦業(yè)主互謀共生的“生物價(jià)值鏈”,根除導(dǎo)致礦難頻發(fā)的利益驅(qū)動機(jī)制。
　　
　　其次,要嚴(yán)格落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任,建立有利于煤礦企業(yè)家長期投資經(jīng)營的激勵約束機(jī)制。對整合規(guī)劃后的礦井,明確為一個(gè)法人主體,做到統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌規(guī)劃、依法開采;在煤礦企業(yè)內(nèi)部,要完善公司治理結(jié)構(gòu),建立健全各種規(guī)章制度和企業(yè)決策層、管理層、執(zhí)行層、操作層的安全生產(chǎn)責(zé)任制,注意強(qiáng)化工會、職代會等組織在生產(chǎn)決策、安全培訓(xùn)和礦工權(quán)益保護(hù)方面的監(jiān)督協(xié)調(diào)職能。此外,煤礦安全監(jiān)管還可以考慮引入市場中介機(jī)構(gòu),要求礦主通過外部市場競爭性保險(xiǎn)公司為礦工投保,發(fā)揮保險(xiǎn)公司第三方安全認(rèn)證和監(jiān)督職能,跟蹤考察煤礦安全設(shè)備及操作流程,這樣不僅有利于減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān),轉(zhuǎn)移煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),而且有利于維護(hù)礦工合法權(quán)益和家庭財(cái)務(wù)安全,確保政治安定、社會穩(wěn)定。
　　
　　最后,也是最重要的,要在全社會范圍內(nèi)真正樹立“以人為本”理念,實(shí)施反落差、全方位制度創(chuàng)新戰(zhàn)略,在主要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)切實(shí)加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)換進(jìn)程,特別是通過加快“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”步伐,徹底改善社會弱勢群體赤貧困苦的生存狀態(tài)。這樣,煤礦工人就可以擁有更多的就業(yè)選擇權(quán),在煤礦生產(chǎn)勞動過程中就會有更高的自我保護(hù)意識和權(quán)益維護(hù)能力;與此同時(shí),通過具有針對性、實(shí)用性的職工安全培訓(xùn)和教育,切實(shí)提高職工的安全技術(shù)素
　　質(zhì),加強(qiáng)對職工培訓(xùn)和特殊工種持證情況的監(jiān)督檢查,才能將安全管理工作落到實(shí)處。如此,礦難頻發(fā)的策略應(yīng)對和綜合治理就有了宏觀制度保障。