一、《礦山安全法》存在的主要問題

　　當前，由于《礦山安全法》頒布的時代背景發(fā)生了很大變化，新情況新問題在不斷涌現(xiàn)，如管理體制、工作方式、執(zhí)法主體、監(jiān)管對象、企業(yè)組織形式發(fā)生變化后，該法已不適應當前的實際需要，亟待修改和完善。

　?。ㄒ唬┮灾饕揽啃姓畹墓ぷ鞣绞剑贿m應新形勢的需要。 在九十年代初計劃經(jīng)濟體制仍起很大作用的背景下，政府主要依靠和使用較多的是行政手段，體現(xiàn)在法律條款中的是“權力政府”。例如，法中雖未明確規(guī)定保障安全監(jiān)督執(zhí)法主體的工作條件和手段，執(zhí)法主體依靠行政方式也較好地實施了監(jiān)督執(zhí)法職能。再如，《礦山安全法》共有９條“法律責任”，其中僅有２條規(guī)定了經(jīng)濟處罰，對執(zhí)法監(jiān)督人員的責任只是籠統(tǒng)地作了規(guī)定，特別是雖然賦予了監(jiān)督執(zhí)法部門的權力，但卻未規(guī)定其應當承擔的法律責任。

　　當前，在市場經(jīng)濟體制的新形勢下，權力政府轉(zhuǎn)為責任政府，行政手段在某些方面作用不大，且該法未針對礦山安全生產(chǎn)工作的特點制訂相應規(guī)定，出現(xiàn)了安全監(jiān)管機構不健全、人員嚴重不足和缺少必要的經(jīng)費和裝備等問題，以致“有法難依”。而在一些邊遠貧困地區(qū)，由于交通不便，缺乏保障機制，安全監(jiān)管工作異常困難。加上法律對違法礦山企業(yè)的處罰規(guī)定力度不夠）熏以致監(jiān)督執(zhí)法的手段軟弱。

　?。ǘ┮試衅髽I(yè)為主要調(diào)整對象，不適應新形勢的需要。在當時非公有制經(jīng)濟尚未發(fā)展的情況下，該法的主要調(diào)整對象為國有礦山企業(yè)，法中設定的內(nèi)容主要針對的是這類企業(yè)。然而當前非公有制小礦山的大量涌現(xiàn)，國有礦山企業(yè)與其在礦山規(guī)模、設備設施、安全投入、技術工藝水平、管理水平、人員素質(zhì)等諸多方面都有很大差距，以致該法在不少方面的規(guī)定不適用于非公有制小礦山。

尤其是《礦山安全法實施條例》將“礦山”定義為：“是指在依法批準的礦區(qū)范圍內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開采活動的場所及其附屬設施”，造成了非法礦山即使不安全生產(chǎn)，也能消遙于本法之外，這是該法的一大缺陷。從設立《礦山安全法》的本意看，是針對所有“從事礦產(chǎn)資源開采活動，必須遵守本法?！睘榇?，凡是實施了不安全生產(chǎn)行為的礦山企業(yè)，都應當毫無例外地依照本法受到相應的責任追究。至于非法礦山應當受《礦產(chǎn)資源法》等相關法律的追究，則另當別論。因為《礦產(chǎn)資源法》未規(guī)定其有替代《礦山安全法》的義務。

　?。ㄈ┑V山安全監(jiān)督管理工作的銜接，不適應新形勢的需要。由于國家機構改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，礦山安全監(jiān)管的主體發(fā)生了很大變化，法中規(guī)定的政府“管理礦山企業(yè)的主管部門”已不存在，由此造成法中的相關規(guī)定在實際工作中難以操作。因為在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的獨立性決定了包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的管理，應當由企業(yè)自己負責，政府有關部門主要承擔監(jiān)督和服務的責任。且法中規(guī)定的執(zhí)法主體由“勞動行政主管部門”，現(xiàn)已轉(zhuǎn)給安全生產(chǎn)監(jiān)管部門承擔。

同時，由于本法與相關的法律法規(guī)缺乏銜接，存在法律漏洞。例如，《礦山安全法》第八條規(guī)定：“礦山建設工程安全設施的設計必須有勞動行政主管部門參加審查。”第十三條規(guī)定：“礦山開采必須具備安全生產(chǎn)的條件”等，而根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，國土資源部門頒發(fā)采礦許可證，無須安全監(jiān)管部門的有關審查即可通過登記，使不少缺乏安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)合法地進入了市場，也由此帶來大量事故隱患。特別是法中未對作為高危險行業(yè)的礦山企業(yè)，設定安全生產(chǎn)條件審查規(guī)定。這些都給我們實施安全監(jiān)督執(zhí)法工作帶來諸多不利。

　　（四）法律條款過于簡化和粗化以及缺乏可操作性，不適應新形勢的需要。在當前依法治國、依法行政的新形勢下，特別是從實際工作需要看，法律層次的規(guī)范應當盡可能完整、具有可操作性，否則由于下位法的效力欠缺，一些事情的處理將很困難。例如，礦產(chǎn)資源開采活動中的勘探，也同樣存在安全問題，但《礦山安全法》基本未作規(guī)定；對礦山閉坑（閉庫）雪的處理，由于該法規(guī)定較籠統(tǒng)，在無相應條件的保障下，實際操作十分艱難。特別是《礦山安全法》在具體條款中主要是針對固態(tài)礦產(chǎn)資源開采，而對石油天然氣開采活動基本未作規(guī)定，以致石油天然氣開采企業(yè)的安全生產(chǎn)，缺乏法律層次上的具有針對性和可操作性的依據(jù)。

　　由于石油天然氣開采企業(yè)是“沒有圍墻的工廠”，其安全生產(chǎn)外部環(huán)境的優(yōu)劣，對企業(yè)安全生產(chǎn)是至關重要的問題。近年來，石油天然氣管道屢屢出現(xiàn)打孔盜油偷氣和非法占壓等諸多問題，其中的原因之一就是法律法規(guī)不健全、不完善。這種狀況與石油天然氣開采在我國國民經(jīng)濟中所占的重要地位極不相稱，特別是我國有關法律法規(guī)對如此重要的行業(yè)，未能發(fā)揮應有的法律保障作用，這是極不應當?shù)摹?BR>
　　二、修訂該法的主要意見

　　上述情況表明，盡快修訂該法已是不爭的事實。其有關條款應當與《安全生產(chǎn)法》銜接，但作為礦山生產(chǎn)所具有的高危險性，對其有關條款的設定如機構配置等，需要考慮有所突破，做到細化、量化和高標準化。為此，修訂該法應堅持法的前瞻性、可操作性，且與各相關法律法規(guī)保持協(xié)調(diào)性，特別是在明確政府及部門權力的同時，應當強化其相應的法律責任。另外，除了該法以外，非煤礦山領域的安全生產(chǎn)，尚無一部針對性和操作性較強的法律法規(guī)。因此，應當盡快組織力量抓緊開展修訂工作。

　?。ㄒ唬┮O立履行安全監(jiān)管職能的保障條款。法中應當明確規(guī)定安全監(jiān)管機構和人員的配備標準，給予安全監(jiān)管部門履行職能必要的手段，如經(jīng)費、裝備等，使其能夠切實擔負起法定職責，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、私營礦山占礦山總數(shù)的８０％以上，此類礦山是安全監(jiān)管的重點。但《安全生產(chǎn)法》將安全監(jiān)管權限規(guī)定為縣級以上，以致需要承擔具體落實工作的基層，沒有安全監(jiān)管職能。鑒于此，或者從《礦山安全法》中予以突破，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級安全監(jiān)管職能，明確其權力義務以及法律責任；或者規(guī)定由縣級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級派出安全監(jiān)管機構，代為履行安全監(jiān)管職責。

　　同時，對安全監(jiān)管人員的法律責任要作明確合理的規(guī)定，凡盡到職責的，不應一出事故就籠而統(tǒng)之地處理他們。對于無證小礦山，由于與基層政府或相關人員存在密切的利益關系，因此需考慮讓他們承擔一定的法律責任。

　?。ǘ┮M一步明確執(zhí)法主體，理順相關部門的有關職能關系。修改《礦山安全法》的執(zhí)法主體，明確安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責綜合監(jiān)督管理職責，以及其他各相關部門在礦山安全方面應承擔的職責，如國土資源、公安、監(jiān)察、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等部門以及工會組織，并對未依法履行職責需承擔的法律責任作出具體規(guī)定。同時，根據(jù)市場經(jīng)濟的管理方式，將原礦山企業(yè)行政主管部門承擔的職責作相應調(diào)整，明確規(guī)定各項安全管理責任由企業(yè)承擔。

　?。ㄈ┮O立礦山市場準入的基本條件條款。為保障礦山安全生產(chǎn)，防止業(yè)主只顧眼前利益和短期行為，應當提高礦山企業(yè)的市場準入門檻。包括對礦山企業(yè)的規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營者的基本條件、承包制度等設立相應條款。如設定礦山年開采量的底限、機械化程度、承包人資格、作業(yè)者文化素質(zhì)、采礦權承包期限等。同時，由于礦山開采的特殊性，應明確規(guī)定礦山企業(yè)對閉坑（閉庫）雪的安全管理和投入等方面的責任，防止遺留事故隱患。如設立安全基金，可采取在建礦時扣留或在開采過程中提留等辦法，以保證屆時所需資金來源。

鑒于目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和私營礦山企業(yè)的礦長或企業(yè)法人，實際不是企業(yè)的決策人，因此，對具有企業(yè)經(jīng)營和安全投入決策權者，應當設定其相應的安全生產(chǎn)法律責任。

　?。ㄋ模┮⒌V山安全生產(chǎn)許可制度。對礦山建設項目的“三同時”，資源利用、生產(chǎn)經(jīng)營和安全生產(chǎn)條件許可等項工作，設立相互關聯(lián)和制約的條款。強化安全許可在礦山開辦、續(xù)采換證等方面的前置作用，變事后監(jiān)督為事前把關與事后監(jiān)督相結合，防止各自為政以及給違法違規(guī)行為造成法律空隙。

　?。ㄎ澹┭┮O立石油天然氣安全開采條款。要針對氣、液態(tài)礦產(chǎn)資源開采的特點，在法中設立石油天然氣安全開采專門章節(jié)，分別對陸地、海洋石油開采設定相應條款，并明確相應級別安全監(jiān)管部門和企業(yè)安全管理的職責。法中要體現(xiàn)政府為企業(yè)服務的理念，石油企業(yè)作為納稅大戶，有權享受政府對其外部安全生產(chǎn)環(huán)境的保護。為此，法中應當強化政府對保障石油天然氣安全開采的責任。如對輸油氣管道非法占壓、盜竊原油天然氣和電力資源、海底管道和電纜安全等問題，政府有責任和義務為企業(yè)做好安全保障、創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

　　鑒于海洋石油安全監(jiān)管工作的特殊性，如海上石油開采作業(yè)對安全檢測、認可和發(fā)證等需作大量具體工作，且要求時效性極強；同時，海洋石油的地域范圍不易劃分，難以將有關監(jiān)管職能交給地方安全監(jiān)管部門承擔等。為提高效率，避免因有關監(jiān)管工作不到位而引起國際訴訟，可將一些技術性強的職能以法定形式授權給有關機構承擔。

　?。┮哟髮`法違規(guī)行為的處罰力度。增加違法違規(guī)處罰的手段，明確規(guī)定處罰的具體辦法。如強制炸毀、封閉井（洞）雪口，沒收或銷毀違法生產(chǎn)設備等；對非法企業(yè)，電力部門不得為其供電、生產(chǎn)經(jīng)營單位不得為其提供火工品及氰化鈉等物品。要針對行政處罰難以執(zhí)行的情況，設立保障實施處罰的條款，確立法的權威性和嚴肅性。同時，要切實發(fā)揮經(jīng)濟手段的作用，提高經(jīng)濟處罰的水平，使經(jīng)濟處罰的額度高于實施違法違規(guī)行為所得利益，使之得不償失。例如，對小礦山企業(yè)設立安全押金制度，以解決發(fā)生工傷事故后，業(yè)主逃逸所帶來的經(jīng)濟賠償問題等。

　?。ㄆ撸┮獜娭茖嵭泄鐣ｋU制度。礦山企業(yè)是高危險行業(yè)，要在法中規(guī)定礦山企業(yè)必須實行工傷社會保險，以及違反者應當承擔的法律責任。同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，應當逐步提高對傷亡人員的經(jīng)濟補償標準。 張炳曾