由于我國鐵路運輸安全的復雜性，運輸安全在改革過程中極有可能淪為“公地悲劇”，對安全進行產(chǎn)權分析確有必要。分析了一些國家保證鐵路運輸安全的產(chǎn)權制度安排，如英國的“網(wǎng)運分離”后的私有產(chǎn)權路網(wǎng)公司完全負責制、美國的垂直一體化私有產(chǎn)權鐵路公司負責和政府安全監(jiān)管體制、瑞典的非贏利性組織管理和政府安全監(jiān)管體制以及我國的垂直一體化國有壟斷企業(yè)(政府部門)負責制。筆者認為我國鐵路在改革過程中，不能忽視運輸安全的產(chǎn)權問題，應建立適當?shù)倪\輸安全管制體系，政府更應該在確保鐵路運輸安全方面發(fā)揮重要作用。

1 引 言

近20多年來，鐵路掀起了全球性的改革浪潮，各國不斷對鐵路運輸管理體制進行改革調(diào)整，放松管制、私有化、企業(yè)重組、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等是其主要內(nèi)容。在改革過程中，必然涉及產(chǎn)權制度改革和企業(yè)組織演變等諸多方面，這些變化將對運輸安全帶來一定的沖擊，如何在改革過程中給予運輸安全足夠的考慮并提出相應的保障制度和具體措施是至關重要的。

英國鐵路私有化后不斷發(fā)生重大事故就是因為改革方案沒有對運輸安全給予適當?shù)闹贫劝才?；?jù)美國聯(lián)邦鐵路署統(tǒng)計，美國鐵路放松管制后的10年里鐵路系統(tǒng)的事故率上升了6．1％；據(jù)我國鐵道部安全監(jiān)察司統(tǒng)計，客運公司試點以來的2002年1—7月份，雖然全路安全形勢總體平穩(wěn)，但是運輸系統(tǒng)發(fā)生死亡事故23件，死亡39人，比上年同期增加26人，上升2倍。

運輸安全是一個涉及很多要素的復雜系統(tǒng)工程，需要全方位的綜合考慮，筆者著重從產(chǎn)權角度對鐵路運輸安全進行分析，為我國鐵路改革未雨綢繆。　　

2 我國鐵路運輸安全的復雜性

安全作為鐵路運輸服務的主要產(chǎn)品特性之一，是鐵路運輸企業(yè)建立競爭優(yōu)勢的核心要素，不僅僅是國家重視運輸生產(chǎn)安全，企業(yè)更應該重視運輸安全。但運輸安全不同于其他大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)的安全，鐵路是一個設備聯(lián)網(wǎng)、生產(chǎn)聯(lián)動的大網(wǎng)絡系統(tǒng)，各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間高關聯(lián)度的特點，要求網(wǎng)絡上的所有網(wǎng)絡互補成分共同參與才能完成運輸生產(chǎn)過程，對管理、裝備、作業(yè)、維修和調(diào)度指揮等都提出了很高的要求，運輸安全是一個需要多方密切合作的復雜系統(tǒng)工程。

另外，鐵路運輸車站點多線長，晝夜不間斷運輸、作業(yè)，四季氣候變化大，各個地區(qū)和各個具體線路的安全作業(yè)條件差異較大等，也決定了鐵路運輸安全的難度。還有鐵路運輸安全的信息管理也較其他生產(chǎn)企業(yè)復雜，鐵路運輸?shù)陌踩[患基本都掌握在基層工人的頭腦中，而作決策的往往是上級部門和領導，如何將威脅安全的信息逐級迅速傳遞反饋，實現(xiàn)安全信息管理的制度化，是確保鐵路運輸安全的難點。

我國鐵路的一些具體情況，加深了我國鐵路運輸安全工作的艱巨性和復雜性。其主要原因如下：

其一，我國鐵路運輸密度為世界之最，以占全世界鐵路營業(yè)里程6％的7萬公里鐵路完成了全世界鐵路總換算周轉(zhuǎn)量的24％，2002年我國鐵路平均每公里營業(yè)里程完成換算周轉(zhuǎn)量達27．78Mtm。

其二，我國鐵路客貨運輸并重，速度、密度、重量兼容。我國比較均衡的鐵路客貨運輸現(xiàn)實要求大多數(shù)繁忙干線客、貨共線運行，既要適應貨運重載的需要，又要滿足客運快速的需要，還要兼顧高行車密度的要求，在這種情況下確保行車安全的復雜性和難度是世界罕見的。

其三，實現(xiàn)鐵路跨越式發(fā)展必然要在投資建設、技術創(chuàng)新以及體制改革等多方面齊頭并進。據(jù)最新的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，可預計鐵路將進入投資建設高潮，尤其是重中之重的繁忙干線提速、擴容工程乃當務之急，在鐵路施工過程中，確保主要干線及整個鐵路系統(tǒng)的施工安全和運行安全的任務十分艱巨。鐵路采用先進技術和裝備的安全性，以及與既有技術裝備銜接的安全措施需在實踐中不斷深入研究。

其四，鐵路貨運領域允許外資準人，對運輸安全帶來的考驗。長期以來，鐵道部主要通過行政手段組織鐵路局加強運輸安全管理，而對僅運營貨運業(yè)務的外資鐵路公司(進入者)的安全監(jiān)控經(jīng)驗還是空白，在這有限的適應期里解決外資鐵路公司的安全管理問題不太現(xiàn)實，必須要提前采取應對措施和建立長效的運行機制，確保外資進入我國鐵路貨運領域后的運輸安全問題。

其五，繁忙線路能力緊張，維修時間減少。京滬、京廣、京哈、京九等主要干線的運輸能力緊張，長期處于超負荷狀態(tài)。季節(jié)性的運輸高峰也增加了線路的使用時間，導致運行時間擠占維修時間，會對維持線路的可使用狀態(tài)帶來沖擊，進而影響鐵路運輸安全。

最后，我國鐵路運輸服務人員眾多，且人員素質(zhì)參差不齊，對運輸安全是一個潛在的隱患；鐵路產(chǎn)業(yè)正處于現(xiàn)代化和技術創(chuàng)新過程中，對運輸安全的影響不可忽視；鐵路工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督體系正待建立完善；盡管形成了以《鐵路法》和《安全生產(chǎn)法》為龍頭，以《鐵路運輸安全保護條例》等16件行政法規(guī)和《鐵路行車事故處理規(guī)則》等若干部門規(guī)章為內(nèi)容的鐵路安全保護法規(guī)體系，但是在新形勢下和加入WT0后，需要對這些法規(guī)進行整理，逐步完善確保鐵路運輸安全、適應市場經(jīng)濟需要的法律體系和適當?shù)谋O(jiān)管機制。

3 產(chǎn)權分析與鐵路運輸安全

產(chǎn)權分析最先為科斯在其經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》(1937年)和《社會成本問題》(1960年)中所使用，最先提出交易成本范疇，用交易成本來解釋企業(yè)的存在，分析企業(yè)的內(nèi)部組織，研究企業(yè)縱向一體化的程度及外部性的制度安排等。科斯的開創(chuàng)性研究很快引起經(jīng)濟學同行們的興趣，經(jīng)阿爾欽、諾斯、德姆塞茨、威廉姆森、張五常和巴澤爾等經(jīng)濟學家的貢獻，筆者認為，產(chǎn)權分析大量適用于解釋各種現(xiàn)實經(jīng)濟問題。

產(chǎn)權分析的基本要素有：

(1)所謂產(chǎn)權，是指“個人對資產(chǎn)的產(chǎn)權由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權利或權力構(gòu)成”。

(2)現(xiàn)實中的交易總是有成本的，使得產(chǎn)權在交易過程中從來就不可能被完整地界定。所謂交易成本是指“與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護產(chǎn)權有關的成本”。交易成本的存在是因為關于資產(chǎn)的各種有用性和潛在有用性的信息是有成本的。因為交易成本大于零，就有產(chǎn)權、制度和組織(包括政府)存在的必要。

(3)任何交易在本質(zhì)上都是產(chǎn)權交易。由于產(chǎn)權交易的復雜性以及度量和監(jiān)督成本很高，為了交易各方的利益，交易各方需要同意對自己加以約束，而實行約束就需要組織，組織的產(chǎn)生正是源于正的交易成本。組織是指“對所有權被分割的實體的管理”，組織或者企業(yè)的出現(xiàn)就是用來處理交易各方簽訂的各種契約，契約研究是產(chǎn)權研究的核心。

(4)產(chǎn)權界定是一個演進過程。隨著新信息的獲得，資產(chǎn)的各種潛在有用性被技能各異的人們發(fā)現(xiàn)，并且通過交換他們關于這些有用性的權利而實現(xiàn)其有用性的最大價值。每一次交換都改變著產(chǎn)權的界定。

(5)根據(jù)資源的不同屬性對其產(chǎn)權進行不完全的分離，必將使得這些資源的一些屬性成為公共財產(chǎn)，進入公共領域。進入公共領域的屬性，由于是共同產(chǎn)權，要么被過度使用或攫取要么就是無人負責(若是損失時)，從而導致“公地悲劇”。

1978年，美國聯(lián)邦鐵路署(FRA)發(fā)布了一項關于前10年的鐵路事故分析研究，41．8％的事故是由線路導致的，25．1％的事故是由鐵路人員導致的，19．9％的事故是由移動設備導致的，13．5％的事故是由于各種綜合因素所致。鐵路運輸網(wǎng)絡上的各個互補成分(線路、移動設備、車站、人員等)都對運輸安全有相當?shù)囊蕾?，但與安全有關的產(chǎn)權問題如果處理不當，就會成為一個典型的“公地悲劇”。利益關系的復雜性加大了鐵路運輸安全“公地悲劇”解決的難度。

隨著我國鐵路運輸體制改革的深入，利益主體多元化，利益關系也日益剛性化。鐵路網(wǎng)絡上的各種互補企業(yè)之間的利益之爭，決定了誰也不愿意投人大量財物維護運輸安全。條條塊塊之間意見不一，相互推卸責任，上下游企業(yè)之間的態(tài)度不同，運輸安全的系統(tǒng)性又使得“公地悲劇”的解決，必須通過各部門之間的集體行動和一致行動。尤其是鐵路“網(wǎng)運分離”改革，若在產(chǎn)權制度安排方面不合理，將運輸安全屬性分離成為公共財產(chǎn)，進人公共領域，成為“公地悲劇”。因此，要求我國鐵路改革方案應該對此加以重視，切不可等發(fā)現(xiàn)這個問題后才去尋找解決辦法。

4 保證鐵路運輸安全的幾種產(chǎn)權制度安排

4．1 “網(wǎng)運分離”后的私有產(chǎn)權路網(wǎng)公司完全負責

英國鐵路是一個非常特殊的例子。在設計鐵路改革方案時沒有對運輸安全進行認真思考，私有化改革方案委托路網(wǎng)公司Railtrack負責全路安全，并由國家健康與安全執(zhí)行局進行協(xié)管，沒有專設安全監(jiān)督機構(gòu)。

理論上，關于避免公地悲劇的產(chǎn)權方法，德姆塞茨等經(jīng)濟學家認為，在任何資源共有的時候，強制實行私人產(chǎn)權是可以增進效率的；羅伯特?史密斯等人甚至認為，避免公地悲劇的惟一辦法就是建立私人產(chǎn)權制度。Railtrack作為一個股票全部為公眾所持有的上市公司，全面負責鐵路運輸安全，應該可以避免運輸安全淪為“公地悲劇”，這也正是英國政府所希望看到的。但是英國鐵路連續(xù)發(fā)生的多起重大事故恰恰說明運輸安全成為了一個“公地悲劇”，這就形成了一個悖論：產(chǎn)權明晰導致“公地悲劇”。Railtrack將絕大多數(shù)維修更新業(yè)務外包委托給維修公司，自己不插手基礎設施維修管理，希望通過合同管理保證維修質(zhì)量和及時性等。結(jié)果一方 面失去了線路等基礎設施維修、更新改造方面的技能與經(jīng)驗，另一方面缺乏充分完備的信息或經(jīng)驗來決策網(wǎng)絡維修的優(yōu)先次序和標準等。

為達到設定的效率目標和追求利潤，Railtrack既削減了維修更新成本，又沒有加強人員對維修公司進行監(jiān)管。因高昂的交易成本，雙方之間的合同談判和修改沒有及時進行，維修公司因固定支付合同(維修費不隨維修工作量變化)，運量的大幅增長導致維修工作量和成本急劇增加，收不抵支的維修公司選擇出售資產(chǎn)和應付維修工作以維持經(jīng)營。政府和安全協(xié)管機構(gòu)亦對此漠然視之。結(jié)果就是英國鐵路運輸安全成為了一個典型的“公地悲劇”，自1994年實行私有化改革以來，英國鐵路在短短的幾年里已經(jīng)發(fā)生了6起重大傷亡事故。

英國鐵路槽糕的安全問題不僅是缺乏一個獨立的完全負責安全監(jiān)管的機構(gòu)所致，而鐵路產(chǎn)業(yè)參與各方的有效協(xié)作是運輸安全的基石，更重要的是政府不應該從鐵路這樣的網(wǎng)絡型基礎產(chǎn)業(yè)“全身而退”、“撒手”不管，而應該在制定運輸政策、安全監(jiān)管等方面發(fā)揮重要作用。

4．2 垂直一體化私有產(chǎn)權鐵路公司負責+政府安全監(jiān)管

以美國鐵路為典型代表，日本鐵路基本類似。與英國不同，美國的私有產(chǎn)權鐵路公司是垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，維修、更新等業(yè)務都是在公司內(nèi)部完成，而不是通過市場交易委托其他公司完成。鐵路公司一般下設多個區(qū)域性的生產(chǎn)中心，具體負責維修等確保運輸安全的日常業(yè)務，類似于我國的路局、分局體制。各個鐵路公司對運輸安全都非常重視，提出了零事故、零死亡、零受傷的安全目標，并把有關安全的規(guī)章編成《行為指南》指導運輸安全工作。除了鐵路公司的自我管理，美國政府也十分重視運輸安全，采取行業(yè)主管部門直接監(jiān)管鐵路安全，主要由隸屬于運輸部的聯(lián)邦鐵路署(FRA)負責。　　

FRA的最主要職責就是鐵路系統(tǒng)的安全監(jiān)管，其中聯(lián)邦一級的安全監(jiān)察員達450人，州一級的安全監(jiān)察員約160人分布在各州，安全監(jiān)察員占總?cè)藬?shù)的80％以上。FRA內(nèi)設的安全處負責具體的安全監(jiān)察業(yè)務，下設8個地區(qū)安全監(jiān)察部，主要采用日常抽查和軌檢車檢測方式等進行檢查并參與事故調(diào)查。除了制定激勵約束機制促使安全監(jiān)察人員盡研職責外，美國政府還不斷調(diào)整健全相關的監(jiān)管法律法規(guī)，通過立法確定FRA的安全監(jiān)管地位。同時，在行政系統(tǒng)內(nèi)部；FRA的監(jiān)