【背景】

　　2009年3月，上海市長寧區(qū)人民法院審理了一起不服工傷認定行政案件。原告馬國強系上海航橋人力資源有限公司派遣至上海國際機場保安服務(wù)有限公司處的員工。2008年7月25日，原告駕駛已經(jīng)強制報廢的輕便二輪摩托車在下班途中因失控撞擊路邊的電線桿摔倒致傷。同年8月19日上海國際機場保安服務(wù)有限公司向被告上海市長寧區(qū)人力資源和社會保障局提出工傷認定申請，10月16日，被告作出“工傷認定書”認定馬國強的傷害屬于工傷。次日，被告再次作出“工傷認定書”，對馬國強的傷害不予認定為工傷。10月22日，該局制作“工傷認定更正通知書”，表明10月16日“工傷認定書”打印有誤而作廢，并向雙方送達10月17日作出的工傷認定書及更正通知書。原告對不予認定工傷的行政決定不服申請復(fù)議。后對復(fù)議決定不服再提起行政訴訟。在訴訟過程中，該院依法追加上海國際機場保安服務(wù)有限公司為第三人參加訴訟。經(jīng)該院主持協(xié)調(diào)，雙方達成和解協(xié)議，由用工單位給予原告20萬元的經(jīng)濟補償，原告申請撤訴后結(jié)案。

　　按照法律規(guī)定，行政行為一經(jīng)依法成立對行政主體和行政相對人具有不受任意改變的法律效力。行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為違法或者不當，可以自行撤銷，但必須依照法定程序辦理。工傷認定是社會保障的重要組成部分，社會保障部門對是否工傷的認定應(yīng)當慎重，不能朝令夕改。這起工傷認定行政案件暴露出有的行政機關(guān)在執(zhí)法過程中程序意識淡漠，執(zhí)法隨意性較大，嚴重損害了行政行為的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。為促進行政機關(guān)依法行政，長寧區(qū)法院在案件審結(jié)后，向涉案行政機關(guān)發(fā)送司法建議，指出問題，要求制定措施加以整改。

　　【建議】

　　上海市長寧區(qū)人民法院司法建議書

　　（2010）長法建字第5號

　　上海市長寧區(qū)人力資源和社會保障局：

　　我院在審理原告馬國強不服工傷認定決定一案中，發(fā)現(xiàn)你局在工傷認定程序方面存在以下問題需要改進，主要有：一、針對當事人申請工傷認定先后做出兩份文號相同、結(jié)論相反的工傷認定，執(zhí)法隨意性較大。二、行政文書行文不規(guī)范，將行政行為的撤銷隨意用“更正通知書”代替，屬以“更正”之名行“撤銷”之實，明顯不妥。三、在未撤銷第一份工傷認定的情況下，旋即作出第二份工傷認定，且未告知當事人對先前撤銷的行政行為享有訴權(quán)，撤銷程序不合法。為規(guī)范行政執(zhí)法行為，依法維護勞動者和用人單位的合法權(quán)益，特向你局提出建議如下：

　　一、撤銷具體行政行為應(yīng)當符合法定條件，對于符合撤銷條件的行政行為才可予以撤銷。第一種可撤銷的情形是行政行為合法要件缺損，具體包括主體要件、內(nèi)容要件和程序要件。行政行為只要缺損其中一個要件，該行政行為就是可以被撤銷的行政行為。第二種可撤銷的情形是行政行為不適當，具體包括行政行為存在不合理、不公正、不符合現(xiàn)行政策、不合時宜、不合乎善良風俗等情形。

　　二、撤銷具體行政行為應(yīng)當行文規(guī)范，對于需要撤銷的行政行為，應(yīng)當采用撤銷的行政文書格式，寫明撤銷的理由和結(jié)果，而不能用“更正通知書”代替。

　　三、撤銷具體行政行為應(yīng)當遵守法定程序，必須先撤銷錯誤的具體行政行為，才能重新作出一個新的具體行政行為。撤銷的行為也是一個具體行政行為，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。在作出撤銷的行政行為時，應(yīng)當保障行政相對人的陳述申辯權(quán)，并告知其訴權(quán)，維護行政相對人的合法權(quán)益。

　　望你局在收到司法建議書之日起60日內(nèi)研究整改措施并將反饋意見函告本院。

　　二○一○年二月十一日

　　【效果】

　　司法建議發(fā)出后，受到上海市長寧區(qū)人民政府和上海市長寧區(qū)人力資源和社會保障局的高度重視。區(qū)委副書記、區(qū)長李耀新閱后作了重要批示，要求該局“認真制定整改舉措，舉一反三，把依法行政水平提高到新水平”。上海市長寧區(qū)人力資源和社會保障局亦在第一時間向長寧區(qū)法院反饋了整改意見。

　　上海市長寧區(qū)人力資源和社會保障局在復(fù)函中表示，此次事件說明經(jīng)辦人員依法行政意識淡薄，對依法行政的程序性要求掌握不全面，程序意識不強，科室崗位設(shè)置和對辦案時間的限定存在漏洞。針對上述薄弱環(huán)節(jié)，提出了一系列整改措施：一、健全撤銷工傷認定的行政行為的報批程序。二、規(guī)范撤銷的文書格式，并在網(wǎng)上公布，提供使用便利。三、針對涉及當事人重大利益的案件設(shè)立集體討論制度，切實保障弱勢群體基本權(quán)利。四、調(diào)整崗位設(shè)置，增設(shè)預(yù)審崗位，加強工傷認定行政預(yù)審職能，確保工傷認定行政審批工作質(zhì)量和效率。五、加強隊伍建設(shè)，做好培訓(xùn)工作，營造良好執(zhí)法環(huán)境。

　　長寧區(qū)法院發(fā)送的司法建議，增強了工傷認定部門的程序意識，促進了工傷認定部門對執(zhí)法程序的規(guī)范，起到了維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的積極作用。

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