??????? 二、我國的食品安全監(jiān)管體制
??????? （一）我國食品安全監(jiān)管體制的建立與發(fā)展改革開放以來，我國的食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了三次大的調(diào)整或改革，即：
??????? ①1983~1995年，衛(wèi)生防疫站為法定執(zhí)法主體，履行食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)。1982年11月19日第五屆全國人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，將食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)授予各級衛(wèi)生防疫站，12年間，各級衛(wèi)生防疫站依法監(jiān)督，保證食品安全，為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。
??????? ②1995~2004年，衛(wèi)生行政部門為法定執(zhí)法主體，全面行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職權(quán)。1995年10月30日第八屆全國人大常委會(huì)第16次會(huì)議審議通過了經(jīng)過修訂的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（以下簡稱《食品衛(wèi)生法》）。從頒布《食品衛(wèi)生法》之日起，各級衛(wèi)生行政部門是食品衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體，全面履行食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)。為了解決食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體與隊(duì)伍分離的問題，1996年衛(wèi)生部決定，在各級衛(wèi)生防疫站建制的基礎(chǔ)上，加掛衛(wèi)生監(jiān)督所的牌子，將衛(wèi)生監(jiān)督工作與衛(wèi)生防病工作相對分離；2000年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國全面啟動(dòng)了衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，成立獨(dú)立的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為衛(wèi)生行政部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，專司衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)。其中，食品衛(wèi)生監(jiān)督是衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)的重中之重。
??????? ③2004年至今。2004年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（以下簡稱《決定》），對我國食品安全監(jiān)管體制再次作出了重大調(diào)整，實(shí)行“分段管理”體制，將“從農(nóng)田到餐桌”的食物鏈分為4段，由4個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管，即：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。為了解決多部門監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)問題，《決定》同時(shí)規(guī)定，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。為了加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作，
??????? 2007年8月決定成立國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組，吳儀副總理任組長，質(zhì)檢總局李長江局長任副組長，辦公室設(shè)在質(zhì)檢總局。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是：①統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全重大問題，統(tǒng)一部署有關(guān)重大行動(dòng)；②督促檢查產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全有關(guān)政策的貫徹落實(shí)和工作進(jìn)展情況。
??????? （二）我國食品安全監(jiān)管體制與外國食品安全監(jiān)管體制的比較
??????? 1食品安全監(jiān)管主體的異同
??????? 我國食品安全監(jiān)管體制屬多部門綜合監(jiān)管的體制，這同美國、日本的食品安全監(jiān)管體制類似，但有別于加拿大和歐盟單一獨(dú)立食品安全監(jiān)管體制。在食品安全監(jiān)管主體方面，我國食品安全監(jiān)管體制還有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：
??????? ①在我國，質(zhì)檢和工商部門是食品安全監(jiān)管的主要部門，例如，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在質(zhì)檢部門，日常工作由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，而國外食品安全監(jiān)管主體是農(nóng)業(yè)部門或衛(wèi)生部門；
??????? ②有關(guān)政府部門所承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)具有中國特點(diǎn)。例如，食品藥品監(jiān)督管理部門在國際上是主要的食品安全監(jiān)管部門，而我國的食品藥品監(jiān)督管理部門不具有食品安全監(jiān)管職能，只負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和組織查處重大事故。
??????? 2食品安全監(jiān)管思路和措施的異同
??????? 在食品安全監(jiān)管的思路和措施上，我國同國外基本一致，即對食品的安全實(shí)行“從農(nóng)田到餐桌”的全面整體監(jiān)管。然而，我國食品安全監(jiān)管的具體做法具有以下特點(diǎn)：
??????? ①對從農(nóng)田到餐桌的食物鏈實(shí)行分段監(jiān)管；
??????? ②對各類食品產(chǎn)品實(shí)行“質(zhì)量安全”準(zhǔn)入，即QS認(rèn)證。無QS標(biāo)志的產(chǎn)品不能上市銷售。
??????? 3食品安全法律法規(guī)技術(shù)保障體系的異同
??????? 在食品安全法律法規(guī)技術(shù)保障體系建設(shè)方面，我國已建立一套完整的食品安全法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測體系，基本實(shí)現(xiàn)了與國際接軌。然而，在食品安全檢驗(yàn)檢測方面，國家尚未建立起公認(rèn)的權(quán)威性的食品安全檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)。盡管我國已建立食品類國家產(chǎn)品中心48家，重點(diǎn)食品類實(shí)驗(yàn)室35家，但是尚未建立一個(gè)公認(rèn)的權(quán)威性的食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，開展食品風(fēng)險(xiǎn)評估的能力不足，亟待提高。美國FDA的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不僅在本國有不可挑戰(zhàn)的權(quán)威和能力，還在國際上享有權(quán)威性。德國設(shè)有聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估研究機(jī)構(gòu)。
??????? 三、全球食品安全管理與國家食品安全
??????? 控制體系的建立
??????? （一）全球食品安全管理隨著食品貿(mào)易的全球化發(fā)展，國際、各國政府以及普通消費(fèi)者都認(rèn)識到食品安全的極其重要性。食品安全不是一個(gè)地方的問題，也不是一個(gè)國家的問題，而是全球的公共衛(wèi)生問題。2003~2004年英國“蘇丹紅”污染食品事件，就波及11個(gè)國家、300多個(gè)公司、600多種產(chǎn)品，對全球食品安全造成嚴(yán)重威脅。因此，建立全球食品安全管理的體系和機(jī)制勢在必行。
??????? 1全球食品安全戰(zhàn)略???? 2002年世界衛(wèi)生組織（WHO）發(fā)布了《WHO全球食品安全戰(zhàn)略》（WHO Global Strategy for Food Safety），擬通過以下3條行動(dòng)主線實(shí)現(xiàn)減少食源性疾病的健康損害和社會(huì)負(fù)擔(dān)：①倡導(dǎo)和支持以科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)的、可持續(xù)的、健康發(fā)展的、完整的食品安全體系；②提供以科學(xué)為導(dǎo)向的覆蓋整個(gè)食物鏈的食品安全措施，以防止出現(xiàn)暴露于食品中不可接受的微生物和化學(xué)危害因子；③評估和管理食源性風(fēng)險(xiǎn)，交流風(fēng)險(xiǎn)信息，并加強(qiáng)與其他系統(tǒng)和伙伴的合作。
??????? 2全球食品安全行動(dòng)???? 2000年食品商業(yè)論壇（Food Business Forum, CFSI）和食品銷售協(xié)會(huì)（Food Marketing Institute）聯(lián)合發(fā)起《全球食品安全行動(dòng)》（The Global FoodSafety Initiative）。食品商業(yè)論壇，擁有400個(gè)成員單位，遍及150個(gè)國家；食品銷售協(xié)會(huì)擁有1500個(gè)會(huì)員公司?！度蚴称钒踩袆?dòng)》主要是發(fā)展和提供標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目（Standardization
??????? Project），實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：
??????? ①提高食品安全；
??????? ②保證消費(fèi)者得到保護(hù)；
??????? ③加強(qiáng)和鞏固消費(fèi)者信心；
??????? ④協(xié)調(diào)對食品安全系統(tǒng)的要求；
??????? ⑤提高食物供應(yīng)鏈的成本效率。全球食品安全行動(dòng),正在發(fā)揮積極的作用。
??????? 3全球食品安全管理的發(fā)展趨勢
??????? 根據(jù)資料分析，全球食品安全管理提出明確的要求，將會(huì)在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)合作：
??????? ①全球食品質(zhì)量或食品安全標(biāo)準(zhǔn)的一體化。根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）《衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定（SPS）》規(guī)定，WTO成員國應(yīng)遵守國際食品標(biāo)準(zhǔn)，如不采取的，應(yīng)提出風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)依據(jù)。
??????? ②推行綜合性從農(nóng)田到餐桌管理的觀念。建立全球性食品溯源和召回系統(tǒng)。③加強(qiáng)全球食源性疾病的監(jiān)測和預(yù)防。
??????? ④大力推行風(fēng)險(xiǎn)分析方法，實(shí)現(xiàn)全球食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的有效交流。
??????? ⑤增強(qiáng)法律制定和實(shí)施過程的透明度。
??????? （二）國家食品安全控制體系的建立
??????? 有效運(yùn)轉(zhuǎn)的國家食品安全控制體系是保護(hù)國內(nèi)消費(fèi)者安全和健康的基本條件和措施。面對國家貿(mào)易發(fā)展需求和WTO《衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定（SPS）》和《貿(mào)易技術(shù)壁壘（TBT）》的要求，國際糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）于2003年發(fā)布《建立有效國家食品安全控制體系指南》（以下簡稱《指南》）。在該《指南》中，對國家食品安全控制體系列舉了3種模式。
??????? 1多個(gè)部門監(jiān)管體制
??????? 《指南》指出，多個(gè)監(jiān)管部門體制易出現(xiàn)重疊、官僚、分割、缺乏合作等問題。即使可能規(guī)范多個(gè)監(jiān)管部門的行為，也會(huì)面臨許多障礙，如缺乏國家層面上的合作，監(jiān)管范圍的混淆，部門權(quán)利滋生和資源的差異，公共利益和工業(yè)貿(mào)易利益的沖突，科學(xué)決策能力的不足，過度監(jiān)管或監(jiān)管不到位，以及國內(nèi)外消費(fèi)者對該體系的信心不足等問題。因此，《指南》建議，建立多個(gè)部門監(jiān)管體制時(shí)，要考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模和類別，清晰界定職能、避免重復(fù)和重疊或者割裂。
??????? 2單個(gè)監(jiān)管部門體制
??????? 《指南》認(rèn)為，將保護(hù)公眾健康和食品安全的職責(zé)整合至單個(gè)食品控制部門具有值得考慮的價(jià)值。這種單個(gè)監(jiān)管部門體制可產(chǎn)生以下益處：
??????? ①統(tǒng)一監(jiān)管措施；
??????? ②具有迅速保護(hù)消費(fèi)者的能力；
??????? ③提高成本效益和專業(yè)技術(shù)等資源的有效利用；
??????? ④食品標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致；
??????? ⑤具有迅速應(yīng)對突發(fā)事件挑戰(zhàn)的能力；
??????? ⑥提供最新的和有效率的服務(wù)，惠及食品工業(yè)，促進(jìn)貿(mào)易。然而，《指南》同時(shí)指出，對許多國家來講，鑒于歷史等多種原因，常常很少有機(jī)會(huì)以單個(gè)監(jiān)督部門為基礎(chǔ)建立一個(gè)新的食品安全控制體系。
??????? 3綜合性體制
??????? 綜合性體制（Integrated System）試圖在多個(gè)部門的體制上，期望和決心實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的食物鏈中監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)和合作，包括政策的形成、風(fēng)險(xiǎn)評估和管理、法律法規(guī)的制定、食品控制措施、監(jiān)督執(zhí)法以及教育培訓(xùn)。要做到這些，必須建立一個(gè)綜合性的國家食品控制機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)整資源用于解決食品安全高風(fēng)險(xiǎn)問題、建立國家食品安全控制目標(biāo)、起草或修訂法律法規(guī)、調(diào)整政策、支持研究、協(xié)調(diào)部門工作等，但不參與日常食品安全監(jiān)督執(zhí)法。
??????? （三）對建立健全我國食品安全監(jiān)管體制的建議
??????? 我國于2004年開始實(shí)行“分段監(jiān)管”的食品安全監(jiān)管體制，2007年8月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書，對該體制做了充分的肯定，即“各食品安全監(jiān)管部門分工明確，密切配合，相互銜接，形成了嚴(yán)密、完整的監(jiān)管體系”。這也是我們所期望達(dá)到的目的。然而，目前我國食品安全“分段監(jiān)管”的體制已暴露出潛在的不足或弱點(diǎn)，還需努力完善。我國食品安全“分段監(jiān)管”體制已暴露出的不足或弱點(diǎn)主要反映在以下幾個(gè)方面。
??????? 一、是不便于消費(fèi)者維護(hù)自身健康權(quán)益：①由于“分段監(jiān)管”，消費(fèi)者遇到食品安全問題，可能不知道找哪個(gè)部門投訴為好。②監(jiān)管部門會(huì)因“分段監(jiān)管”的職責(zé)，互相推諉。即使指定某個(gè)部門統(tǒng)一受理消費(fèi)者投訴，同樣受理部門也會(huì)遇到不知道哪個(gè)部門處理合適的問題。
??????? 二、是增加了食品生產(chǎn)經(jīng)營者企業(yè)的負(fù)擔(dān)：
??????? ①多個(gè)部門許可；
??????? ②重復(fù)監(jiān)督檢查；
??????? ③監(jiān)管部門之間的要求不一，依據(jù)不同；
??????? ④難以建立“從農(nóng)田到餐桌”完整的食品溯源和召回系統(tǒng)。
??????? 三、是增加了政府在食品安全監(jiān)管方面的成本：
??????? ①協(xié)調(diào)任務(wù)重，難度增大；
??????? ②部門爭資源，政府財(cái)政投入分散；
??????? ③重復(fù)計(jì)劃、重復(fù)檢查、重復(fù)抽檢；
??????? ④公布食品安全信息不一致；
??????? ⑤關(guān)注部門“政績”或“形象”，在日常食品安全監(jiān)管中避重就輕，怕出問題，規(guī)避責(zé)任。
??????? 對上述問題，還需進(jìn)一步研究。在此，出于學(xué)術(shù)上探討或探索的愿望，筆者參考WHO有關(guān)《加強(qiáng)國家食品安全控制體系指南》，面對我國食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，就健全我國食品安全監(jiān)管體制提出個(gè)人觀點(diǎn)。
??????? （1）堅(jiān)持“分段管理”的原則，實(shí)行“兩段”食品安全監(jiān)管體制
??????? 我國是農(nóng)業(yè)大國，也是食品工業(yè)和食品消費(fèi)大國，加拿大、歐洲的單個(gè)部門食品安全監(jiān)管體制可能不適應(yīng)我國國情，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“分段管理”的原則。然而，為了保證從農(nóng)田到餐桌食物鏈的連續(xù)性和完整性，食品安全監(jiān)管的“分段”不宜過多。實(shí)行“兩段”監(jiān)管較為科學(xué)合理，即：初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)（種植和養(yǎng)殖）為第一段，由農(nóng)業(yè)部門依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行監(jiān)管；生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)為第二段，由另一個(gè)部門依據(jù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序等進(jìn)行監(jiān)管，這個(gè)部門可由國務(wù)院指定。
??????? （2）成立國家食品安全委員會(huì)
??????? 實(shí)行“分段監(jiān)管”，成立國家食品安全委員會(huì)是十分必要的。這個(gè)委員會(huì)應(yīng)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，具有實(shí)權(quán)，不承擔(dān)具體的食品安全監(jiān)督任務(wù)，其具體職能可包括：
??????? ①修訂或更新國家食品控制策略；
??????? ②向食品安全監(jiān)管部門提出意見，包括監(jiān)管重點(diǎn)的確定和資源的利用；
??????? ③起草法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，以及促進(jìn)法律得到有效執(zhí)行；
??????? ④協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管部門的工作，監(jiān)督和評估其工作效率；
??????? ⑤支持科學(xué)研究；
??????? ⑥組織處理國際食品安全糾紛；
??????? ⑦其他工作。
??????? （3）整合資源，降低成本，提高食品安全監(jiān)管效率和效益
??????? 首先，將政府部門涉及食品安全監(jiān)管的人、財(cái)、物進(jìn)行整合，科學(xué)合理地分配至負(fù)有“兩段”食品安全監(jiān)管職責(zé)的部門；其次，合理確定食品安全監(jiān)管的財(cái)政預(yù)算，滿足食品安全監(jiān)管需要；最后，組建具有權(quán)威性的國家食品檢驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)。
??????? （4）加強(qiáng)中央和地方協(xié)調(diào)，確保國家法律法規(guī)得以有效執(zhí)行
??????? 中央和地方政府領(lǐng)導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作，加強(qiáng)中央和地方協(xié)調(diào)：
??????? ①在監(jiān)管部門的確立或設(shè)立上上下對口，地方不能另行設(shè)置；
??????? ②建立國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu);
??????? ③逐步建立全國性食品溯源和食品召回體系；
??????? ④組織全國性或地區(qū)重大食品安全案件的查處；
??????? ⑤切實(shí)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制；
??????? ⑥嘉獎(jiǎng)在食品安全方面作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人。
??????? （5）認(rèn)真做好《食品衛(wèi)生法》的修訂工作
??????? 我國《食品安全法（草案）》已幾易其稿，至今未得到令人滿意的結(jié)果。其關(guān)鍵是體制問題?！妒称钒踩ā分饕钦{(diào)整和規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的，因而不宜在《食品安全法》中用大量篇幅去界定“分段管理”職責(zé)及執(zhí)法責(zé)任的追究，監(jiān)管部門職責(zé)及責(zé)任追究的問題應(yīng)從其相關(guān)的行政法律進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，我國可借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，修訂《食品衛(wèi)生法》，制定《食品安全基本法》，這樣既堅(jiān)持了“分段管理”原則，又能適應(yīng)全球食品安全管理的需求。
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