一、人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件中存在的問題

　?。ㄒ唬?duì)于勞動(dòng)者與用人單位勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定問題

　　在我國，有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，才能構(gòu)成工傷事故的可能，沒有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，無論受何傷害，都不屬工傷事故，不構(gòu)成工傷事故的保險(xiǎn)責(zé)任或者賠償責(zé)任?！豆ｋU(xiǎn)條例》第二條嚴(yán)格規(guī)定了工傷保險(xiǎn)的適用范圍，也明確了可以進(jìn)行工傷認(rèn)定的“用人單位”的范圍，即中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶。另根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第六十一條，該條例所稱職工：“是指與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動(dòng)者?！币虼?，作為能夠進(jìn)入工傷認(rèn)定程序的門檻之一，首先要確定用人單位是否在《工傷保險(xiǎn)條例》調(diào)整范圍之內(nèi)，再確定用人單位與勞動(dòng)者之間是不是存在勞動(dòng)法律關(guān)系。

　　實(shí)踐中，關(guān)于認(rèn)定工傷的前提條件之一勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)是否可以在作出工傷認(rèn)定的時(shí)候一并作出存在分歧。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：勞動(dòng)和社會(huì)保障部門設(shè)有專門處理“勞動(dòng)關(guān)系”爭議的“勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)”。勞動(dòng)仲裁和工傷認(rèn)定是兩個(gè)完全不同的程序，勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定應(yīng)由專業(yè)職能部門即勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)來行使。在工傷認(rèn)定過程中，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系尚有爭議的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人在當(dāng)?shù)貏趧?dòng)爭議仲裁部門申請(qǐng)裁決，如當(dāng)事人對(duì)仲裁裁定不服的，還可以通過訴訟方式予以救濟(jì)。若在工傷認(rèn)定程序中一并對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定，事實(shí)上剝奪了當(dāng)事人通過仲裁和訴訟途徑解決勞動(dòng)爭議的權(quán)利。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：工傷認(rèn)定過程中應(yīng)對(duì)當(dāng)事人提交的有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系的證明材料進(jìn)行審查并確認(rèn)是否存在勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)與是否認(rèn)定為工傷具有不可分性，應(yīng)當(dāng)一并進(jìn)行審理。

　　其實(shí)，兩種觀點(diǎn)并不必然矛盾，第一種觀點(diǎn)針對(duì)勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生爭議的情形，第二種觀點(diǎn)針對(duì)勞動(dòng)關(guān)系無爭議的情形。從保護(hù)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者的角度來分析，在工傷認(rèn)定過程中，應(yīng)盡量簡化勞動(dòng)者申請(qǐng)工傷認(rèn)定的程序。職工發(fā)生工傷事故后要取得工傷賠償，需經(jīng)過工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷賠償處理等程序，最短耗時(shí)也在半年以上。對(duì)于情況復(fù)雜的案件，有可能需要兩年時(shí)間才能完成工傷認(rèn)定程序，并取得賠償。如認(rèn)為工傷認(rèn)定期間對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系有爭議的，還應(yīng)當(dāng)先通過勞動(dòng)爭議仲裁途徑解決，那么走完勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)的程序，勞動(dòng)者得到最終工傷認(rèn)定的時(shí)間有可能要比一并確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行工傷認(rèn)定程序所需時(shí)間增加一倍。為此，很多勞動(dòng)者會(huì)因程序繁雜而放棄申請(qǐng)工傷認(rèn)定。所以，從便于勞動(dòng)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)的角度，作為勞動(dòng)和社會(huì)保障部門在工傷認(rèn)定時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人提交的勞動(dòng)關(guān)系證明材料，只作形式審查，便可以作出勞動(dòng)關(guān)系是否成立的認(rèn)定?！?/p>

　　工傷認(rèn)定中，如果用人單位與勞動(dòng)者對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系存在爭議，也有可能啟動(dòng)勞動(dòng)仲裁程序，法律賦予用人單位和勞動(dòng)者可以向勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁的權(quán)力。工傷認(rèn)定前，是否存在勞動(dòng)關(guān)系的問題已經(jīng)仲裁裁決的，工傷認(rèn)定應(yīng)以該裁決為基礎(chǔ)。為防止當(dāng)事人在工傷認(rèn)定作出后又申請(qǐng)勞動(dòng)關(guān)系仲裁的情形，工傷認(rèn)定中當(dāng)事人未申請(qǐng)仲裁的，應(yīng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)仲裁權(quán)利。如果當(dāng)事人放棄仲裁，則工傷認(rèn)定部門可以就是否存在勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并在工傷認(rèn)定的事實(shí)中確認(rèn)。當(dāng)事人不服的，可以以事實(shí)認(rèn)定不清為由提起行政訴訟。人民法院在審查工傷認(rèn)定案件時(shí)，可以一并對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行審查。

　　從理論上說，工傷認(rèn)定部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的證明材料進(jìn)行審查，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系是否成立所作的確認(rèn)是羈束性的行政行為，這要求行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)必須是根據(jù)法律和法規(guī)作出。然而，除《勞動(dòng)法》原則性規(guī)定了建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動(dòng)合同外，關(guān)于未訂立合同的如何確定勞動(dòng)關(guān)系沒有具體的法律規(guī)定。實(shí)踐中，認(rèn)定工傷的爭議焦點(diǎn)又經(jīng)常集中在是否存在勞動(dòng)關(guān)系上。此時(shí)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門和人民法院只有自己摸索規(guī)則或參考一些部門制定的規(guī)章或文件進(jìn)行審查。