體制問題
由于各級(jí)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立的時(shí)間較短,目前的安全監(jiān)管體制還不能完全適應(yīng)安全生產(chǎn)工作的需要。
一是安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府獨(dú)立部門的問題。這個(gè)問題決定了安全工作在地方政府的地位，一定程度上也決定了監(jiān)管的力度。從國(guó)家來(lái)說(shuō)，目前隸屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，但屬獨(dú)立黨組，工作有一定的自主性。從省一級(jí)來(lái)看，有的省也隸屬于經(jīng)貿(mào)部門，但目前還不是獨(dú)立黨組。我們佳木斯市雖然名義上還是隸屬于經(jīng)貿(mào)委，但業(yè)務(wù)上已沒有對(duì)口的上下級(jí)關(guān)系，并且還是獨(dú)立黨組。惟一的問題就是還不屬政府的獨(dú)立部門，“一把手”的任命不需要人大通過。從縣一級(jí)來(lái)看，大多是二至三人，力量不強(qiáng)，人員不專，列在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃局之內(nèi)，沒有獨(dú)立執(zhí)法職能，只能委托執(zhí)法，至于設(shè)備等就更談不上。作為市級(jí)安全監(jiān)管部門，我們?cè)啻蜗蛴嘘P(guān)部門呼吁縣級(jí)機(jī)構(gòu)編制等問題，而縣級(jí)機(jī)構(gòu)編制數(shù)量控制權(quán)在省里。用有些縣抓安全的人的話說(shuō)，就是“只干活不給吃草”。這種機(jī)構(gòu)布局在全國(guó)較為普遍。從這四級(jí)體制來(lái)看，明顯存在“大、小、大、小”的問題，缺乏統(tǒng)一性。
二是與煤礦監(jiān)察部門職能交叉問題。作為我市這樣一個(gè)只有十幾個(gè)小煤礦的地方來(lái)說(shuō)，尚且出現(xiàn)了監(jiān)管職能不順問題，作為其他以煤礦為主的地市，矛盾就可想而知了?，F(xiàn)在看，一些省安全監(jiān)管和煤礦監(jiān)察部門還是“分灶吃飯”，雖然屬于國(guó)家一個(gè)部門，但在工作配合上，還存在一些分歧。拿我市來(lái)說(shuō)，對(duì)小煤礦的安全監(jiān)管，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，小煤礦也屬“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位”，地方政府從屬地管理的角度，應(yīng)該納入監(jiān)管范圍，當(dāng)然也包括對(duì)違法行為的行政處罰，實(shí)際執(zhí)行起來(lái)卻不是這樣。對(duì)這類問題，省安全監(jiān)管部門在給某地市的答復(fù)中，明確了“地面之上”屬管轄范圍，“地面之下”不在其中。最近，我們看到了國(guó)家局給陜西煤礦安全監(jiān)察局“關(guān)于貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》有關(guān)問題的批復(fù)”中，明確指出：依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第94條，“有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)行政處罰的決定機(jī)關(guān)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”；“煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是《安全生產(chǎn)法》在煤礦安全方面的執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對(duì)煤礦的安全生產(chǎn)違法行為實(shí)施行政處罰?！笔胧鞘敕?，令我們很費(fèi)解。
機(jī)制問題
機(jī)制問題有歷史原因，當(dāng)前主要表現(xiàn)在大轟大嗡式抓安全，形式主義較多。一些地方還停留在應(yīng)付檢查抓安全、處理事故抓安全和宣傳聲勢(shì)抓安全上。這說(shuō)明安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制還沒有在各級(jí)政府及部門完全建立和明確起來(lái)。
從應(yīng)付檢查來(lái)講，每個(gè)地市一年安排國(guó)家和省的檢查大約都有十多次，每次都是幾天的時(shí)間，安排的程序也大同小異。無(wú)非是先聽地方政府匯報(bào)，然后到一些單位檢查工作，并選擇到一個(gè)縣檢查，最后再與地方政府交換意見。一年工作下來(lái)，大部分時(shí)間和精力花在應(yīng)付檢查上，包括準(zhǔn)備匯報(bào)材料、接待、安排檢查路線和單位等等，剩下自主支配的時(shí)間就不多了。結(jié)果年初自己安排的工作，盤點(diǎn)一下，還有一大部分沒有做好。實(shí)際上，這種檢查是督促有余而了解真實(shí)情況不足。對(duì)于存在的問題和重大隱患，檢查組每次也都能夠提出整改意見，對(duì)這些隱患，即使不提出來(lái)，地方政府和安全監(jiān)管部門也不是不知道或不清楚，指出來(lái)了，責(zé)任的問題也就基本分清了。而地方政府又能向誰(shuí)推卸責(zé)任？
節(jié)假日，各地也都安排有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)甚至主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)日檢或夜查，但也都是事先有所安排。在安全宣傳上，借“安全生產(chǎn)月”和《安全生產(chǎn)法》頒布實(shí)施，安排各種形式的宣傳，包括有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行電視講話，參加各類活動(dòng)，應(yīng)該說(shuō)也都有必要，但形式上的東西往往居多。據(jù)我們了解，通過這幾種方式抓安全的現(xiàn)象在有些省市較為普遍。我們不是不需要檢查，也不是每項(xiàng)工作都做得非常到位，但我們需要的是實(shí)實(shí)在在的檢查，能幫助我們分析隱患及危險(xiǎn)源如何整改監(jiān)控，幫助我們解決如何組織地方應(yīng)急救援，如何建立安全工作機(jī)制等我們解決不了或者還不了解、還重視不夠的問題。
從一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位來(lái)看，仍然處于被動(dòng)的、傳統(tǒng)的抓安全的工作思路當(dāng)中。內(nèi)部安全機(jī)構(gòu)設(shè)置大都與生產(chǎn)部門或環(huán)保部門在一起，較大些的單位能設(shè)立專職人員，規(guī)模較小的就只能兼職了。各項(xiàng)安全制度還是多少年一貫制，落實(shí)到班組或人頭崗位的很少，“重心下移”的思路沒有真正體現(xiàn)出來(lái)。至于安全技術(shù)措施費(fèi)，大部分都捆在技術(shù)改造費(fèi)用之中，專門安排用于安全技措的基本沒有。尤其是非公有制企業(yè)，這些內(nèi)容更是少得可憐。這種傳統(tǒng)形成的安全管理機(jī)制，以及“一陣風(fēng)”式的抓安全方式，讓我們這些安全監(jiān)管部門和人員，時(shí)刻有坐在“火山口”上的感覺，安全的神經(jīng)始終處于緊繃狀態(tài)。
法律依據(jù)滯后
在一年多的工作中，感覺最突出、最棘手的就是與有關(guān)部門職能交叉，分散了很大一部分時(shí)間和精力，暴露出了法律法規(guī)不健全和政令不統(tǒng)一的問題。
一是與質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門關(guān)于特種作業(yè)人員培訓(xùn)問題。在培訓(xùn)上，我們安全監(jiān)管部門遵循的是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委1999年發(fā)布的13號(hào)令，即《特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核管理辦法》。而質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門遵循的是國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局2000年發(fā)布的13號(hào)令，即《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》。先后兩個(gè)13號(hào)令，兩個(gè)部門規(guī)章，都具有同等的法律效力。依據(jù)這兩個(gè)規(guī)章，各地都有相關(guān)的配套地方法規(guī)和規(guī)定，執(zhí)行哪個(gè)，讓我們無(wú)法決定。分歧是在對(duì)“特種作業(yè)人員”和“特種設(shè)備作業(yè)人員”的理解上，也就是針對(duì)“鍋容管特”幾個(gè)特殊工種。
國(guó)家經(jīng)貿(mào)委規(guī)章所說(shuō)特種作業(yè)，指容易發(fā)生人員傷亡事故，對(duì)操作者本人、他人及周圍設(shè)施的安全有重大危害因素的作業(yè)，從事此類作業(yè)的人員即為特種作業(yè)人員；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局所說(shuō)特種設(shè)備，指由國(guó)家認(rèn)定的，因設(shè)備本身和外在因素的影響容易發(fā)生事故，并且一旦發(fā)生事故會(huì)造成人身傷亡及重大經(jīng)濟(jì)損失的危險(xiǎn)性較大的設(shè)備，從事特種設(shè)備安裝、維修、保養(yǎng)、操作等作業(yè)的人員即為特種設(shè)備作業(yè)人員。
對(duì)此問題，國(guó)家有關(guān)部門的解釋也不一致。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局及中編辦在分別給西藏自治區(qū)、廣東省編辦和江蘇省編辦的答復(fù)，就說(shuō)明了這個(gè)問題。作為我們地方，就需要討論研究“中編辦”和“國(guó)家局”誰(shuí)的答復(fù)更具權(quán)威性。爭(zhēng)議鬧到地方政府及法制機(jī)構(gòu)，也分辨不清，只能不了了之。最后的結(jié)果，就是一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位無(wú)所適從，甚至有的單位對(duì)這幾類作業(yè)人員的培訓(xùn)采取回避態(tài)度，哪也不去培訓(xùn)，說(shuō)等你們各部門統(tǒng)一了意見確定后我再培訓(xùn)。這種狀況，加劇了安全工作潛在的危險(xiǎn)性。
二是與建設(shè)行政主管部門關(guān)于建設(shè)工程“三同時(shí)”及培訓(xùn)方面問題。對(duì)于培訓(xùn)工作，我市的建設(shè)主管部門曾下發(fā)了舉辦安全員、電工、架子工培訓(xùn)班的通知，由省建設(shè)部門發(fā)放證書，并且也有主管部門的培訓(xùn)指令。而國(guó)家局在［2002］97號(hào)關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理工作的通知中，明確提出：危險(xiǎn)物品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存單位和礦山、建筑施工單位主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員安全資格證書，以及特種作業(yè)人員操作資格證書等，均由國(guó)家局統(tǒng)一監(jiān)制，并按有關(guān)規(guī)定分級(jí)頒發(fā)。
建設(shè)部門有其主管部門的規(guī)范性文件規(guī)定，我們有國(guó)家局的規(guī)定，誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)，也爭(zhēng)論不清。尤其在“三同時(shí)”問題上，《勞動(dòng)法》第53條、《礦山安全法》第7條以及《安全生產(chǎn)法》第24條都有明確規(guī)定，但這種規(guī)定太過于籠統(tǒng)和客觀，可操作性不強(qiáng)。我市在2002年10月份以市政府名義下發(fā)了關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目開工及竣工驗(yàn)收管理程序的文件，明確了規(guī)劃、市政、防雷等11個(gè)部門的前置審查權(quán)限，惟獨(dú)沒有安全“三同時(shí)”前置審查的內(nèi)容。找到法制辦，他們解釋是國(guó)家適應(yīng)“入世”形勢(shì)，減少行政審批，并且需要前置審查的，有關(guān)法律中必須明確規(guī)定。而建筑工程的“三同時(shí)”問題，在相關(guān)法律中并沒有就如何操作及是否屬前置審查項(xiàng)目作出明確規(guī)定。喊了這么多年的“三同時(shí)”是否會(huì)成為一句“能說(shuō)不能做”的空話。類似這種“扯皮”的現(xiàn)象不知還要持續(xù)多久。
就以上問題我認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面下大功夫予以解決。
一是抓緊建立垂直統(tǒng)一的安全管理體制。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為地方政府的一個(gè)部門，又是執(zhí)法部門，執(zhí)法工作中肯定會(huì)受到來(lái)自政府等各方面的壓力，一定程度上會(huì)影響監(jiān)管工作的正常開展。對(duì)安全生產(chǎn)這種涉及“人命關(guān)天”的大事來(lái)說(shuō)，建立全國(guó)統(tǒng)一的垂直管理體系十分必要。這樣，也有利于省一級(jí)煤礦監(jiān)察部門與安全監(jiān)管部門的工作協(xié)調(diào)性和政令統(tǒng)一。另外，從國(guó)家宏觀來(lái)講，也應(yīng)把原來(lái)勞動(dòng)部門一家承擔(dān)，后來(lái)變?yōu)椤八姆痔煜隆钡陌踩芾眢w制理順，一些矛盾也就迎刃而解。
二是抓緊建立安全生產(chǎn)工作的長(zhǎng)效機(jī)制。調(diào)整工作思路，把安全生產(chǎn)工作從側(cè)重事后處理向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，向事前預(yù)防轉(zhuǎn)移。檢查、督查等形式應(yīng)該說(shuō)都有必要，但必須結(jié)合起來(lái)而不能孤立，溶合在整個(gè)安全工作中而有所側(cè)重，然后在建立安全生產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制上，探討一些新路子，研究一些新辦法，解決短期性和應(yīng)付等問題。
三是抓緊出臺(tái)配套法律法規(guī)?！栋踩a(chǎn)法》的出臺(tái)，為我們這些抓安全的人打了一劑
“強(qiáng)心針”，開展工作也感覺理直氣壯了，監(jiān)管各類單位也感覺底氣十足了。但相對(duì)其他行業(yè)或部門來(lái)說(shuō)，我們的一些細(xì)則、規(guī)定、規(guī)章等，出臺(tái)得相對(duì)有些緩慢和滯后。拿安全培訓(xùn)來(lái)說(shuō)，必須明確要作為今后安全工作的重中之重，作為建立安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制和實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移”的一個(gè)重要措施。誰(shuí)的培訓(xùn)都鼓勵(lì)、支持并且予以規(guī)范，但發(fā)證權(quán)上必須統(tǒng)一，不能“魚目混珠”。出臺(tái)的規(guī)定或辦法，可操作性一定要強(qiáng)。國(guó)家局已經(jīng)把推進(jìn)安全法制建設(shè)作為當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期必須抓好的“三件大事”之一，看來(lái)紛雜的局面持續(xù)時(shí)間不會(huì)太久了。
四是地方政府要真正負(fù)起責(zé)任。如果說(shuō)國(guó)家整體是一個(gè)宏觀的安全大環(huán)境，那么地方一級(jí)政府可以說(shuō)既是一個(gè)微觀環(huán)境，又是一個(gè)相對(duì)集中的宏觀環(huán)境。這就需要地方政府必須處理好各方面關(guān)系，包括安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和專門監(jiān)督管理的關(guān)系。通過建立相關(guān)部門重大情況通報(bào)制度，體現(xiàn)“政府重視，監(jiān)管到位”的工作思路。要嚴(yán)格按照《安全生產(chǎn)法》的要求，切實(shí)負(fù)起有關(guān)安全工作的職責(zé)。積極支持地方安全監(jiān)督管理部門的工作，幫助解決工作中的各種困難，排除各種干擾。并注意發(fā)揮安全監(jiān)管部門的工作積極性，通過采取各種激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)方式，樹立他們工作的權(quán)威性。
（作者：佳木斯市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)）