摘要：安全生產(chǎn)邊緣問題研究，是安全生產(chǎn)理論研究的重要內(nèi)容，對于解決安全生產(chǎn)體制不順、職責不清等問題，準確界定職責邊界，有效規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險，都具有重要作用。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定推理研究，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理定位是國家監(jiān)察，對象是法人，方式以事后監(jiān)察為主，責任追究是無罪推定原則下過錯追究。
        關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)  監(jiān)督管理  邊緣問題
       
        安全生產(chǎn)邊緣性問題研究，是安全生產(chǎn)理論研究的重要內(nèi)容，對于解決當前體制不順、職責不清等諸多問題，準確界定職責邊界，有效規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險，都具有十分重要的作用。
        一、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理定位：國家安全生產(chǎn)監(jiān)察
        安全生產(chǎn)監(jiān)督管理定位問題，是一切監(jiān)管理論研究和實踐探索的前提和基礎(chǔ)。不論是從歷史淵源、身份資格還是詞語構(gòu)成來講，安全生產(chǎn)的“監(jiān)督管理”都等同于“國家監(jiān)察”，而與“行業(yè)管理”沒有聯(lián)系。
        從歷史淵源來看，建國以來我國安全生產(chǎn)一直實行的是“企業(yè)負責、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的體制，在1998年開始的國務(wù)院機構(gòu)改革中，原勞動部門承擔的安全生產(chǎn)監(jiān)察職能先是劃轉(zhuǎn)到了經(jīng)貿(mào)部門，再升格為獨立的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。原來行業(yè)部門承擔的安全生產(chǎn)行業(yè)管理職能，在機構(gòu)改革中被撤銷了，并沒有劃入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。雖然安監(jiān)部門有很多同志原來在行業(yè)部門工作，但這些同志是在原機構(gòu)撤并的情況下，由政府另行安置到安監(jiān)部門的，而不是隨職能劃轉(zhuǎn)而來的。
        從身份證明來看，無論是國家安監(jiān)總局還是省安監(jiān)局頒發(fā)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員資格證明，都是《安全生產(chǎn)監(jiān)察員證》，而不是管理人員資格證。
        從詞語構(gòu)成分析，“監(jiān)督管理”是一個完整的不可分割的特定詞語，絕不能機械地認為是“監(jiān)督+管理”。正如“安全生產(chǎn)”不能認為是“安全+生產(chǎn)”一樣。
        二、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對象：法人
        安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對象定位問題，是正確履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的前提和基礎(chǔ)。不論是從權(quán)力來源、法律規(guī)定還是安監(jiān)隊伍現(xiàn)狀來講，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象都是法人而不是自然人。
        從權(quán)力來源來看，政府權(quán)力源自人民通過法律的授權(quán)，政府又通過其職能部門行使行政管理權(quán)力。換言之，政府權(quán)力推論是以無權(quán)為前提的，沒有人民通過法律法規(guī)的授權(quán)，政府就沒有權(quán)力，政府的權(quán)力只能是法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)力。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是政府市場監(jiān)管和公共服務(wù)的重要內(nèi)容，其職責也必須是以無權(quán)為前提的。就自然（自發(fā)）生產(chǎn)經(jīng)營安全、農(nóng)村安全等而言，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定，政府不能通過某個文件將責任壓給安監(jiān)部門。就水上專項整治等活動而言，牽頭單位雖然按照政府交辦對農(nóng)用船進行整治，但農(nóng)用船不能作為其安全監(jiān)管的對象。
        從法律規(guī)定解析，《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)已經(jīng)明確，只有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（即法人）的安全生產(chǎn)，才適用安全生產(chǎn)法，才屬于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的范疇。雖然法律法規(guī)對自然人執(zhí)業(yè)資格有規(guī)定，但對沒有資格執(zhí)業(yè)的，規(guī)定的都是對生產(chǎn)經(jīng)營單位安排無資格人員上崗的處罰，而不是對自然人本身的處罰。
        從安監(jiān)隊伍現(xiàn)狀分析，我省現(xiàn)有的安監(jiān)執(zhí)法人員不到五千人，遠遠不能適應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營單位現(xiàn)場監(jiān)察的需要，如果包攬對自然人的監(jiān)管，安監(jiān)部門勢必陷于“人民戰(zhàn)爭的海洋”，不僅自然人安全的“葫蘆”沒有按住，還會讓法人安全“起了瓢”。這與有限權(quán)力、有限責任政府的大背景也是不相襯的。
        三、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方式：事后監(jiān)察為主
        安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方式問題，是安全生產(chǎn)思路定位的具體體現(xiàn)。不論是從政府管理、法律規(guī)定還是監(jiān)察內(nèi)容來講，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理都以事后監(jiān)察為主，而不是大包大攬的全過程監(jiān)管。
        從政府管理來看，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，市場經(jīng)濟已經(jīng)在資源配置等領(lǐng)域發(fā)揮了基礎(chǔ)作用，政府已經(jīng)從計劃經(jīng)濟的無限權(quán)力、無限責任進化到有限權(quán)力、有限責任，在政府管理與老百姓自主決定之間，老百姓自主決定優(yōu)先；在政府管理與市場調(diào)節(jié)之間，市場調(diào)節(jié)優(yōu)先；在政府管理與社會自律之間，社會自律優(yōu)先?，F(xiàn)代政府管理主要是規(guī)則導(dǎo)向型管理，在直接管理與間接管理之間，強調(diào)間接管理；在事前管理與事后管理之間，強調(diào)事后管理；在管理與服務(wù)之間，更多的注重服務(wù)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是政府管理一項重要內(nèi)容，其監(jiān)管應(yīng)當以間接監(jiān)管、事后監(jiān)管為主。
        從法律規(guī)定分析，現(xiàn)有法律法規(guī)都將企業(yè)作為安全生產(chǎn)的責任主體，雖然要求政府及其有關(guān)部門定期排查事故隱患，但強調(diào)的更多的是對事故隱患和違法行為發(fā)現(xiàn)后的處罰和處理措施。對取得安全生產(chǎn)許可證的高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的重大事故隱患，安監(jiān)部門需要加強后續(xù)性監(jiān)督管理，但對不需要取證的非高危行業(yè)，法律法規(guī)沒有規(guī)定安監(jiān)部門檢查周期、頻率，安監(jiān)部門只是不定期進行抽樣式監(jiān)督管理。
        從監(jiān)察內(nèi)容分析，政府監(jiān)督管理的內(nèi)容是企業(yè)一個時期內(nèi)履行法律義務(wù)情況，而不是對特定時間點的全方位的檢查。檢查企業(yè)一個時期情況，當然是事后的監(jiān)督管理，必須以查檔案和記錄為主，抽查現(xiàn)場主要目的是為了驗證檔案和記錄的真實可靠性。所以，除安全生產(chǎn)許可現(xiàn)場審查外，在制定粗線條執(zhí)法計劃的同時，每次安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查都應(yīng)當填寫審批具體的執(zhí)法任務(wù)書，明確檢查對象、具體檢查內(nèi)容和檢查方式，使檢查執(zhí)法人員任務(wù)具體化、明確化。
        四、安全生產(chǎn)責任追究：無罪推定原則下的過錯追究
        安全生產(chǎn)責任追究問題，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、企業(yè)管理等具有相當強烈的反作用。無論是從追究依據(jù)、權(quán)責分配、責任主體還是構(gòu)成要件來講，安全生產(chǎn)責任追究都應(yīng)當是無罪推定原則下的過錯追究。
        從追究依據(jù)來講，安全生產(chǎn)責任追究包括事故調(diào)查處理，都必須以無罪推定為原則，非法定事由不受追究，非經(jīng)法定程序不受追究?！栋踩a(chǎn)法》、《國務(wù)院特大安全事故行政責任追究規(guī)定》、《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法行為處分辦法》等法律法規(guī)和規(guī)定，已經(jīng)對安全生產(chǎn)行政責任追究進行了枚舉，不屬于法律法規(guī)明確列舉事項的，不得進行追究。就行政追究與刑事追究關(guān)系而言，行政追究作為國家行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正機制，其范圍遠比刑事追究大，也就是說刑事追究范圍應(yīng)當在行政追究范圍內(nèi)，是行政責任追究比較嚴重的事項，而不是避開行政追究范圍而另列的事項。就舉證責任而言，安全生產(chǎn)責任追究的舉證責任在實施機關(guān)，而非追究對象，不得進行有罪推定，先定罪再收集證據(jù)。
        從權(quán)責分配來看，無論是政府還是部門，其權(quán)力都是法定的、有限的，其責任也應(yīng)當是法定的、有限的，無權(quán)則無責，無責則無罪。安全生產(chǎn)現(xiàn)行體制是國家監(jiān)察與專項監(jiān)督相結(jié)合的體制，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門履行國家監(jiān)察和綜合管理職能，其他部門履行分管行業(yè)專項監(jiān)督管理。安監(jiān)部門的責任應(yīng)當與其行使的權(quán)力是對等的，一個具體的安監(jiān)局不應(yīng)當承擔整個安監(jiān)系統(tǒng)的責任。按照法律法規(guī)規(guī)定，縣安監(jiān)局對中石油、中石化所屬加油站沒有執(zhí)法權(quán)，市、縣安監(jiān)局對生產(chǎn)經(jīng)營單位無安全生產(chǎn)許可證的行為沒有執(zhí)罰權(quán)，也不應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任追究。在非法生產(chǎn)方面，安監(jiān)部門負責的只是未取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)的查處；未經(jīng)工商登記及自然人即使安全生產(chǎn)條件再好，也不具備取證的法人條件，當然不屬于安監(jiān)部門查處范圍；無采礦證違反的是礦產(chǎn)資源法，應(yīng)當由國土資源部門而不是安監(jiān)部門查處；煙花爆竹非法作坊違反的是治安處罰法，應(yīng)當由公安部門而不是安監(jiān)部門查處。
        從責任主體分析，政府及其有關(guān)部門是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)企業(yè)管理主體，職工群眾是安全生產(chǎn)的自律主體。三個主體分別行使權(quán)利，分別獨立承擔責任，不能搞連坐，安監(jiān)部門只要盡到自己職責，就不能因為生產(chǎn)經(jīng)營單位不盡職、職工群眾不盡責受處分。
        從責任追究要件來看，安全生產(chǎn)行政責任追究和刑事責任追究，都必須符合法律法規(guī)規(guī)定的要件：主觀上有故意或者重大過失、客觀上有違法行為并導(dǎo)致嚴重后果、主觀過失與客觀后果有較直接關(guān)系，缺一不可。