既不越位，又不缺位、錯位，是安監(jiān)部門做好綜合監(jiān)管必須把握的尺度，也是近年來各地安監(jiān)部門監(jiān)管工作的重點和難點。在2012年廣州番禺召開的全國安全生產綜合監(jiān)管現場會上，來自各省市安監(jiān)局綜合監(jiān)管部門的負責人濟濟一堂，破解綜合監(jiān)管難題。
　　
　　綜合監(jiān)管的提出
　　
　　在會上，國家安全生產監(jiān)管總局副局長王德學引導大家回顧了10多年來我國安全監(jiān)管機構的綜合監(jiān)管職能不斷強化的歷史。
　　綜合監(jiān)管職責是在2001年原國家安全生產監(jiān)督管理局成立時的“三定方案”中首次明確提出的；2005年原國家局升格為總局后，在總局“三定規(guī)定”中規(guī)定“要依法行使綜合監(jiān)管職權，指導、協(xié)調和監(jiān)督有關部門安全生產監(jiān)督管理工作，對地方安全生產監(jiān)督管理部門進行業(yè)務指導”；2008年第一次在總局“三定規(guī)定”中明確 “要指導協(xié)調、監(jiān)督檢查國務院有關部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產工作”。2011年國發(fā)40號文件又進一步要求“強化安全生產監(jiān)管部門對安全生產的綜合監(jiān)管，全面落實行業(yè)主管部門的專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)管理和指導職責”。
　　
　　綜合監(jiān)管的法律依據
　　
　　國家第一次把綜合監(jiān)管職責寫入法律，使綜合監(jiān)管職責法定化，是在2002年頒布實施的《安全生產法》中。該法明確規(guī)定“國務院負責安全生產監(jiān)督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理”。
　　2007年，國務院頒布實施了《生產安全事故報告和調查處理條例》，全面規(guī)范了事故報告和調查處理的程序與責任，特別是明確了安全監(jiān)管部門在生產安全事故調查中的組織、協(xié)調、指導職責，使事故調查成為安全監(jiān)管部門履行綜合監(jiān)管職責的重要抓手，對綜合監(jiān)管職能的全面履行具有重要的推動作用。
　　2010年初，國務院安委會印發(fā)了《國務院安委會成員單位安全生產工作職責》，第一次從國家層面對安委會所有成員單位的安全生產工作職責依法進行了明確界定，為安全監(jiān)管部門更好地依法行使綜合監(jiān)管職責創(chuàng)造了有利條件。
　　王德學介紹說，截至目前，全國31個省(區(qū)、市)全部出臺了《安全生產條例》，對綜合監(jiān)管提供了更加明確的法規(guī)支撐，且全部出臺了《安委會成員單位安全生產工作職責規(guī)定》，明確了相關部門職責和綜合監(jiān)管職責定位。至此，綜合監(jiān)管已經基本步入法制化軌道。
　　
　　綜合監(jiān)管職責
　　
　　根據有關法律法規(guī)和職責規(guī)定，王德學在會上將綜合監(jiān)管職責歸納為10項，即：研究制定安全生產基本方針、原則、政策思路；制定安全生產與經濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃；研究制定和實施安全生產控制指標考核體系；組織開展專項監(jiān)督檢查和隱患排查治理；協(xié)調組織開展安全生產專項整治及“打非治違”工作；組織事故調查；負責職業(yè)健康行政執(zhí)法；事故統(tǒng)計分析；協(xié)調解決重大問題；組織指揮和指導協(xié)調相關行業(yè)(領域)安全生產應急救援工作等。
　　王德學進一步分析上述10項職責，提出綜合監(jiān)管可以細分為4種類型：一是研究制定安全生產全局性、綜合性政策、法規(guī)、規(guī)劃和措施；二是對有關行業(yè)主管部門和地方政府的安全生產監(jiān)管工作進行宏觀指導；三是組織協(xié)調有關部門開展安全生產監(jiān)管有關工作；四是監(jiān)督有關行業(yè)主管部門和地方政府貫徹落實安全生產有關工作要求和部署。上述職責基本明確了綜合監(jiān)督管理以及指導、協(xié)調和監(jiān)督職責的權限，使綜合監(jiān)管不再只承擔責任而沒有權力，增強了綜合監(jiān)管的權威性、強制性、有效性，對全面深入推進綜合監(jiān)管工作發(fā)揮了重要作用。
　　王德學的講話，為與會者明確了安全生產綜合監(jiān)管的具體內容和目標。
　　
　　綜合監(jiān)管實踐
　　
　　近年來，全國各地積極探索安全生產綜合監(jiān)管模式，積極開展綜合監(jiān)管工作，取得了一定成效。會上，廣東、北京等地安監(jiān)部門負責人介紹了各自的經驗和效果。
　　廣東模式——一崗雙責抓重點
　　廣東省安監(jiān)局局長楊富介紹了廣東省創(chuàng)新綜合監(jiān)管模式，推動實施黨政領導干部安全生產“一崗雙責”制度的經驗。楊富說：“目前全省21個地級市和121個區(qū)縣中已有17個地級市和114個區(qū)縣落實了同級黨委常委、常務副市(縣區(qū))長分管安全生產工作。在近年事故總量大幅下降的基礎上， 2011年全省事故起數和死亡人數同比又分別下降了2.82%和3.28%。”
　　“一崗”是指黨政領導干部職務對應的崗位，“雙責”是指黨政領導干部既要履行崗位業(yè)務工作職責，又要履行安全生產工作職責，形成全體黨政領導干部齊抓共管，加快實現安全發(fā)展的良好局面。
　　“一崗雙責”制度包括8項內容，如強化黨委和政府對安全生產工作的領導，各級黨委主要負責人對本地億元生產總值生產安全事故死亡率控制負重要領導責任，政府主要負責人對本地較大以上生產安全事故控制負重要領導責任；黨委各工作部門把安全生產納入社會主義精神文明建設和黨風廉政建設、社會綜合治理工作之中，支持職能部門做好安全生產工作；明確政府部門安全生產監(jiān)管職責，完善黨政領導干部安全生產考核表彰獎勵機制；實行黨政領導干部安全生產工作一票否決和責任追究制度；強調全面落實企業(yè)安全生產主體責任；加強安全生產保障體系建設；提升安全監(jiān)管水平。
　　在綜合監(jiān)管重點方面，廣東省狠抓事故突出問題，強力推進具有衛(wèi)星定位功能汽車行駛記錄儀的推廣應用，以科技手段強化道路交通安全動態(tài)監(jiān)管。針對每年各類事故中占90%以上的道路交通事故，廣東省安監(jiān)局從2009年起，以廣州、韶關、中山、惠州、河源等市和省交通集團為試點，強制推廣應用具有衛(wèi)星定位功能的汽車行駛記錄儀，2011年事故總起數同比下降60%。
　　北京模式——拓展綜合監(jiān)管手段
　　北京市安監(jiān)局副局長陳清介紹了北京市在安全監(jiān)管工作中注重創(chuàng)新、不斷拓展安全生產綜合監(jiān)管手段，使綜合監(jiān)管工作日趨規(guī)范、監(jiān)管程序更加完善、監(jiān)管范圍不斷增大，監(jiān)管工作內容更加深化的經驗。
　　聯合約談，震懾違法，是北京市采取的綜合監(jiān)管措施之一。針對各類安全生產違法違規(guī)行為，北京市安監(jiān)局多次會同相關部門進行聯合約談，并對約談情況進行通報。如對地鐵十號線十二標段違規(guī)穿越新興橋的參建單位、嚴重違規(guī)的專業(yè)運輸企業(yè)、發(fā)生事故的施工工地臨建房屋生產安裝企業(yè)等多家單位負責人進行了約談，在社會上起到了較強的震懾作用，使違章施工、冒險作業(yè)等違法現象明顯減少。
　　聯合執(zhí)法，消除隱患，是北京市安監(jiān)局綜合監(jiān)管的第二項措施。幾年來，北京市安監(jiān)局圍繞建筑、交通等高危行業(yè)存在的工程建設突出問題，京滬高鐵京津城際鐵路沿線隱患及道路客運隱患，定期開展專業(yè)運輸企業(yè)、建筑施工企業(yè)、人員密集場所的聯合執(zhí)法專項行動，嚴厲查處存在嚴重隱患的單位，會同交通、建筑、商務等部門召開大會，通報檢查發(fā)現的問題，不僅消除了一批影響城市運行安全的隱患，同時也對同類企業(yè)起到教育和警示作用。
　　綜合考核、落實責任，是北京市安監(jiān)局綜合監(jiān)管的第三項措施。通過對區(qū)縣政府及市政府有關部門進行安全生產綜合考核，將考核結果與市政府績效考核掛鉤，促使各區(qū)縣政府、市政府有關部門認真落實安全生產監(jiān)管任務，有效形成綜合監(jiān)管上下聯動的工作機制。2011年，全市各類事故同比減少85起，下降8.5%，死亡人數減少87人，下降7.4%。
　　
　　提高五項綜合監(jiān)管能力
　　
　　會上，與會者認為，綜合監(jiān)管工作是一項既辛苦又富有挑戰(zhàn)性的工作，覆蓋行業(yè)領域廣，涉及法律法規(guī)多，監(jiān)管企業(yè)類型雜，監(jiān)管執(zhí)法難度大。因此，從事這項工作的安監(jiān)人員也必須具備更高的能力。王德學在會上明確提出，為了做好綜合監(jiān)管工作，我們要著重提高安監(jiān)人員的“五個能力”。
　　王德學解釋說， “五個能力”，即：一要提高監(jiān)督指導能力。要在安全監(jiān)管部門和相關部門之間建立起一個信息共享、交流順暢的工作關系，使我們在日常監(jiān)管工作中，能夠及時了解掌握相關部門的安全生產工作動態(tài)，抓住苗頭性、傾向性、潛在性問題和典型案例，通過整合分析，采取發(fā)信函、通電話、開會議、赴現場等方式，提出加強安全生產工作的意見建議和要求，促其整改工作中的差距與不足，以對相關部門的工作及時予以指導監(jiān)督。二要提高綜合協(xié)調能力。一方面要尊重行業(yè)部門的執(zhí)法主體地位，另一方面要發(fā)揮我們的綜合監(jiān)管主體作用，主動牽頭加強協(xié)調，解決各方面的問題，注重調動各部門、各方面的工作積極性，共同推動工作的開展。三要提高執(zhí)法監(jiān)督能力。安全生產的主體是企業(yè)，從事綜合監(jiān)管工作要熟悉相關行業(yè)的法律法規(guī)標準，要在監(jiān)督檢查工作中加大執(zhí)法力度，促進企業(yè)守法程度的提高。同時，要對相關部門的安全執(zhí)法、專項整治、打非治違和事故查處等方面進行有效監(jiān)督。四要提高駕馭能力。要掌握工作的主動權，要建立完善相關的工作制度，定期召開會議，通報情況，分析形勢，提出工作思路和要求，安排部署安全生產工作。我們要學會主動推動促進相關工作，不能只是被動地迎合、配合、湊合。五要提高創(chuàng)新能力。要深入基層，深入實際，善于發(fā)現和總結典型，運用典型指導工作。同時要發(fā)現帶有傾向性的問題，提出解決的辦法，多做長遠性、前瞻性和基礎性的工作。要解決思想、勇于探索、大膽實踐，在加強社會管理的大格局中去創(chuàng)新和加強綜合監(jiān)管，以新的經驗指導新的實踐，創(chuàng)出新的業(yè)績、實現新的發(fā)展。
　　最后，王德學總結說，綜合監(jiān)管要充分體現出我們的主動性、主體性、主導性、前瞻性、創(chuàng)造性和協(xié)同性，切實做到就位不缺位、到位不越位、對位不錯位和監(jiān)督不埋怨、幫助不包辦、指導不疏管。