隨著國民經濟總體規(guī)模擴張，工業(yè)尤其是制造業(yè)在國民經濟產業(yè)結構中比重加大，工業(yè)就業(yè)人口（高風險人群）數量激增和經濟發(fā)展速度加快，各類技術事故風險增加，應急救援工作的重要性日益突出。

近年來，全國安全生產總體形勢進一步穩(wěn)定，并趨向好轉,但安全生產形勢依然嚴峻，主要表現在特大事故不斷發(fā)生，事故死亡人數居高不下，給人民生命和財產造成巨大損失。應急救援不力是我國生產安全事故后果嚴重的主要原因之一，建立國家生產安全應急救援體系已迫在眉睫。

盡管我國不同程度地建立了一些應急救援體系，然而，在救援能力上以及整體綜合協調能力上仍存在不少問題，嚴重影響了我國近年來的一些重大救援活動。

慘重教訓給我國重大事故應急救援體系的

建設和救援工作敲響了警鐘

1993年8月5日，南方某市化學危險品倉庫發(fā)生特大爆炸事故，在沒有應急預案、缺乏專業(yè)裝備和專業(yè)救援隊伍的情況下，消防官兵前赴后繼，還是無法控制事故，發(fā)生多次連鎖性爆炸，燃燒長達16小時，造成了15人死亡，200多人受傷，直接經濟損失超過2.5億元，致使該市大面積停電、停水，很多工廠被迫停產。

1994年6月16日，南方某市一織染廠發(fā)生大火，次日凌晨3時，大火基本撲滅。現場留下一個中隊撲滅余火，因力量不足和裝備簡陋，不得不組織沒有接受任何消防培訓的400多名工人增援，現場負責人指揮消防隊員和工人進入過火廠房，廠房突然發(fā)生倒塌，造成93人死亡（其中92名工人），直接經濟損失9515萬元。

1998年3月5日，北方某市煤氣公司液化石油氣管理所儲存170噸液化氣的球罐根部發(fā)生泄漏，僅采用80條棉被緊急堵漏，由于缺乏相應的專業(yè)堵漏工具，未能在第一時間內控制事故，導致事故進一步擴大，先后發(fā)生四次爆炸，疏散了方圓3公里范圍內的人員，5公里范圍內實行交通管制。7名消防戰(zhàn)士和5名液化氣站工作人員犧牲，傷32人。

1999年“11.24”海難，因天氣惡劣、救援力量有限等原因，長達7個小時都沒有救援成功，導致輪船沉沒，死亡282人。就在隨后不久的12月12日，在法國海域，一艘馬耳他籍油輪斷為兩截，在風力10級環(huán)境下，船上20多名員工在很短時間全部救走。如果“11.24”海難救援更得力，事故造成的人員傷亡完全可以降到最低限度。

1999年12月1日，某長江大橋發(fā)生26噸環(huán)氧乙烷泄漏事故，因為沒有統(tǒng)一應急管理機構，臨時組織消防隊伍實施救援，消防官兵在沒有專業(yè)堵漏裝備和技術以及缺少化學事故應急救援專業(yè)訓練的情況下，14名消防戰(zhàn)士先后中毒，仍無法控制事故，導致長江大橋被迫封鎖。最后經多方請示、反復協調，決定調用防化部隊實施增援，耽誤了最佳救援時機。

2000年10月24日凌晨，南方某縣發(fā)生一起氰化鈉罐車墜落20米深山谷的惡性事件，10.7噸劇毒品氰化鈉（5毫克可致人死亡）泄入河水，事故當天，水中的氰化鈉超標310倍。由于部門職責不清，預警機制不健全，應急信息通報不及時，下游群眾毫不知情，造成98人無辜中毒。

這些事故所帶來的慘重教訓，給我國重大事故應急救援體系的建設和救援工作敲響了警鐘。全國大中城市中重大危險源分布廣泛，各類特大事故隱患突出，一旦失控發(fā)生事故，不可避免地造成大量的人員傷亡、財產損失。

工業(yè)發(fā)達國家把應急救援工作作為維護社會穩(wěn)定、

保障經濟發(fā)展、提高人民生活質量的重要工作內容

早在工業(yè)革命的早期,一些工業(yè)發(fā)達國家就開始關注應急救援問題。隨著經濟的發(fā)展和社會的進步,應急救援工作已經成為整個國家危機處理的一個相當重要的組成部分。尤其是進入90年代以后，一些工業(yè)發(fā)達國家把應急救援工作作為維護社會穩(wěn)定、保障經濟發(fā)展、提高人民生活質量的重要工作內容。事故應急救援已成為維持國家管理能夠正常運行的重要支撐體系之一。例如，美國、歐盟、日本、澳大利亞等國家都已經建立了運行良好的應急救援管理體制，包括應急救援法規(guī)、管理機構、指揮系統(tǒng)、應急隊伍、資源保障和公民知情權等方面，形成了比較完善的應急救援體系，這些救援體系在減少和控制事故人員傷亡和財產損失方面發(fā)揮了重要作用，成為經濟和社會工作中重要的政策支柱。

美國在70年代以前，應急工作采用的是地方政府各自為戰(zhàn)、社會救援力量和國家救援力量并存。由于體制上的不順，一旦發(fā)生突發(fā)事件時，國家很難把這些救援力量統(tǒng)一協調起來，使國家應對危機的能力受到很大的限制。1979年后，美國通過立法，將全國100多個聯邦應急機構的職能進行統(tǒng)一、集中管理，成立了聯邦緊急管理署（FEMA），接管聯邦保險局、國家火災預防和控制管理局、國家氣象服務組織、聯邦災害管理局的一些工作。FEMA是一個獨立的、直接向總統(tǒng)負責的機構。下設國家應急反應隊，由16個與應急救援有關的聯邦機構組成，實施應急救援工作。聯邦和州均設有應急救援委員會，負責指揮和協調工作。2001年，FEMA有工作人員2600余名，另有5000多名災害預備人員，當年財政預算約36億美元，其中應急資金約26億美元。FEMA在應對各類重大事故或突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用。在“9.11”事件之后，美國進一步加強改善了國家應急救援工作體制和機制，組建了聯邦國土安全部，編制了新的聯邦應急預案，專門應付各類危及國家安全的突發(fā)事件，同時大幅度增加了財政投入，使其應對社會危機的能力得到進一步增強。例如今年8月14日美國東部地區(qū)突發(fā)大停電事故，涉及紐約、新澤西、俄亥俄、康涅狄克等四個州，停電時間長達29小時，數千萬人口受其影響，在國家級的統(tǒng)一調度指揮下，由于有成熟、嚴密的應急體系、完善的預案和高效應急工作，特別是“9.11”事件后應急能力建設的加強，使整個事件的應急工作如消防、地鐵人群疏散、電梯救助、供水等基本做到了井然有序，沒有引發(fā)連鎖災害，在紐約1900萬人口中僅有1人死于心臟病突發(fā)，1名消防隊員在滅火中受傷。

俄羅斯于1994年設立聯邦緊急事務部負責整個聯邦自然和人為災害應急救援統(tǒng)一指揮和協調，直接對總統(tǒng)負責。特別情況部主要設有人口與領土保護司、災難預防司、部隊司、國際合作司、放射物及其他災害救助司、科學與技術管理司等部門，同時下掛俄羅斯聯邦森林滅火機構委員會、俄羅斯聯邦抗洪救災委員會、海洋及河流盆地水下救災協調委員會、俄羅斯聯邦營救執(zhí)照管理委員會等機構。在俄聯邦范圍內，以中心城市為依托，特別情況部下設9個區(qū)域性中心（莫斯科、圣彼得堡、頓河羅斯托夫、薩馬拉、葉卡塔琳娜堡、諾瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），負責89個州的救災活動。每個區(qū)域和州設有指揮控制中心。司令部往往設在有化學工廠的城鎮(zhèn),下轄中央搜索80個分隊, 分隊約有 200 名隊員組成。聯邦緊急事務部及其所屬應急指揮機構和救援隊伍在應對突發(fā)事件、各類災害和社會危機中都發(fā)揮了重要作用，成為與國防部、外交部并列的重要國家部門。

經過多年努力，工業(yè)發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家都建立了符合自己國家特點的應急救援體系，包括建立了國家統(tǒng)一指揮的應急救援協調機構，擁有精良的應急救援裝備和充足的應急救援隊伍，有完善的工作運行機制。國外應急救援體系的發(fā)展過程既有先進的經驗值得借鑒，也有一些教訓應當汲?。?B>應急救援工作的組織實施必須具有堅實的法律保障；應急救援指揮應當實行國家集中管理、統(tǒng)一指揮的基本原則；國家要大幅度地增加應急體系建設的整體投入；中央和地方政府要確保應急救援在國家政治、經濟和社會生活中不可替代的位置；應急救援的主要基礎是全社會總動員。

建立國家生產安全應急管理機制對

國家經濟社會發(fā)展和政治穩(wěn)定具有重要意義

近年來，我國重特大事故不斷發(fā)生，損失后果十分嚴重，生產安全應急救援工作中暴露出的問題日益突出，這些問題急待解決。這些問題集中體現在體制性、機制性和法制基礎性等方面，主要有：應急救援力量分散，應急指揮職能交叉；應急管理薄弱，應急反應遲緩；應急裝備數量不足和落后，救援能力差；應急法制基礎不健全和危機意識薄弱，應急觀念陳舊。

建立國家生產安全應急管理機制對國家經濟社會發(fā)展和政治穩(wěn)定具有重要意義。

首先，建立國家生產安全應急體系是提高國家危機管理能力的緊迫需要。

建立健全應急機制是保持良好社會秩序，有效應對各種突發(fā)事件的前提，是提高國家危機管理能力、化解風險和維護穩(wěn)定的緊迫需要。利用危險化學品，尤其是劇毒品犯罪已成為國際恐怖活動一種新的形式。我國也存在類似事件的客觀條件和可能性，1987年就曾發(fā)生過罪犯盜竊軍用沙林毒劑作案，造成5人死亡、95人中毒的重大惡性事件。進入2003年，國際恐怖事件頻頻發(fā)生，尤其是上半年非典型肺炎疫情的爆發(fā)，國家危機管理問題再度引起從中央到地方的高度重視，中央領導對加強國家社會危機管理和建立與經濟社會發(fā)展相適應的應急救援體系作了一系列的指示和批示，這些指示和批示為國家生產安全應急救援體系的建設指出了明確方向和要求。

應急救援從工業(yè)生產、城市建設、交通運輸、旅游觀光一直延伸到各行各業(yè)，是一個社會公益性產業(yè)，需要動用政府資源，統(tǒng)一規(guī)劃。在國際上已經成為僅次于銀行、郵電、保險的第四大服務產業(yè)，是國家城市文明的標志之一，危機應急水平也反映國家綜合管理能力。

其次，有效的應急救援體系是經濟社會高速發(fā)展的必備條件。

工業(yè)革命的發(fā)展過程和工業(yè)發(fā)達國家經濟發(fā)展歷史經驗表明，在工業(yè)化的初始階段，國民經濟總量基數低，增長速度快，同時也是生產安全事故高發(fā)期。這個時期的一些國家往往強調經濟發(fā)展速度和規(guī)模，忽略社會進步的效果與作用，注重現時的問題和狀態(tài)（例如事故后果嚴重度與事故發(fā)生后的責任等），往往對低概率事件（不可預見性和突發(fā)性）的消極影響和長遠效能缺乏長遠的對策。實際上，特大事故的發(fā)生可能嚴重威脅著政府管理能力以及整個社會的有序運作和發(fā)展，同時也造成惡劣的社會影響和重大的經濟損失。這不但會明顯增加發(fā)展總體的社會成本和經濟成本，而且會由于代價過大而對發(fā)展方向形成反作用力。如果在事故過程中，能實施有效的應急救援，可盡快控制事故擴展，大幅度降低乃至消除事故可能產生的后果，減少發(fā)展成本，減輕社會壓力，增強發(fā)展活力，加快經濟與社會發(fā)展速度，形成良性循環(huán)，從這個意義上講，有效的應急救援體系是經濟社會高速發(fā)展的必備條件。

第三，安全生產領域貫徹落實“三個代表”重要思想的具體體現。

安全生產是我國的一項重要政策，是社會主義精神文明的主要內容。我國是共產黨領導下的社會主義國家，國家利益和人民利益是根本一致的。人民的需要，最重要的莫過于保障他們的生存和健康的需要。所以，保護勞動者在生產中的安全、健康，是關系到保護勞動人員切身利益的一個非常重要的方面。建立健全國家生產安全應急救援體系，是保護國家財產和人民群眾生命安全的必然要求，代表了最廣大人民群眾根本利益，是在安全生產領域貫徹落實“三個代表”重要思想的具體體現。

第四，是全面建設小康社會的基本要求。

全面建設小康社會，安全是保障。實現全面建設小康社會的目標，不僅表現在經濟指標在數量上要翻兩番，還要表現在經濟發(fā)展的質量和人民生活的質量要有根本的提高。

安全生產是全面建設小康社會的重要保證。安全生產是發(fā)展社會主義市場經濟和實現現代化的重要保證，發(fā)展社會主義市場經濟，加速實現現代化，首先要發(fā)展社會生產力。在發(fā)展生產力中，人是生產力中最活躍、最起決定因素的因素，那么最重要的就是保護人（工

作者、勞動者）的安全與健康，使之有健康的身體、安全的環(huán)境，調動他們的積極性，以充沛的精力從事生產建設。反之，如果安全生產搞不好，發(fā)生重大傷亡事故，勞動者的安全與健康受到危害，生產會遭受巨大損失，不僅影響經濟效益，還會給社會帶來不穩(wěn)定因素。這樣就會直接影響“十六大”提出的全面建設小康社會的奮斗目標。可見，抓緊抓好安全生產和勞動保護工作是建設小康社會的重要保證。

同時，安全生產又是建設小康社會的重要內容，建設小康社會離不開大量的生產建設。目前，安全生產已成為企業(yè)管理的重要內容，現代企業(yè)管理的基本目標是通過管理科學化、現代化、規(guī)范化來實現生產過程順利、高效運行，從而不斷提高勞動生產率，取得最大的經濟效益，這些目標也只有搞好安全生產才能得以實現。

第五，加強和改善國家安全生產監(jiān)管能力、建立安全生產長效機制的重要舉措。

從風險管理的角度看，安全生產工作主要分為預防（上游）、應急救援（中游）和事故處理（下游）三個有聯系的過程，其中事故應急救援承上啟下，與事故防范和事故調查處理有密切聯系，是國家安全生產工作體制中的一個重要組成部分。我們在事故預防和調查處理方面有了一些工作基礎，但應急救援起步較晚，投入不足，是整個安全生產工作系統(tǒng)中間的薄弱環(huán)節(jié)，它的運行狀態(tài)直接關系到安全生產工作體制和機制建設的完整性和有效性。隨著我國安全生產監(jiān)督管理體制不斷加強和完善，對建立國家安全生產應急救援體系的需求也愈加迫切。今年9月國務院決定組建國務院安全生產委員會（安委會），應急救援指揮也應成為安委會最主要的實質性工作之一，更好地發(fā)揮安委會實際作用。

“十六大”提出了“高度重視安全生產，保證國家財產和人民生命的安全” 的任務和全面建設小康社會的總體目標。從宏觀上說，國家從發(fā)展戰(zhàn)略高度，把安全生產尤其是控制事故和傷亡人數納入了國家總的經濟社會發(fā)展規(guī)劃之中。因此，建立國家生產安全應急救援體系的指導思想應當從國家戰(zhàn)略部署出發(fā)，將該體系建設作為實現國家經濟社會總體規(guī)劃目標中的一個重要部分。

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作者單位：國家安全生產監(jiān)督管理局安全科學技術研究中心）